Bài viết của Luật gia Vũ Lê Minh

Theo báo cáo của Bộ Tư pháp, trong thời gian qua, có những địa phương, số lượng án hành chính lớn nhưng Chủ tịch UBND và người đại diện của UBND vẫn bố trí tham gia tố tụng nghiêm túc như: Đồng Tháp trong 142 vụ, Chủ tịch UBND và người đại diện của UBND tham gia 100% phiên đối thoại và tham gia 96,5% phiên tòa; Tiền Giang trong 102 vụ, Chủ tịch UBND và người đại diện của UBND tham gia 98% phiên đối thoại và phiên tòa; Vĩnh Phúc trong 75 vụ, Chủ tịch UBND và người đại diện của UBND tham gia 97,4% phiên đối thoại và phiên tòa…

Tuy nhiên án hành chính có hiệu lực chưa thi hành tồn đọng nhiều. Trong 3 năm từ 2017 – 2019, cả nước có 1.052 bản án, quyết định của toà án về vụ án hành chính có nội dung theo dõi. Đến nay vẫn còn 339 bản án chưa được thi hành, chiếm 32%. Điều đáng quan ngại là trong số này có tới 316 bản án mà người thi hành là Chủ tịch UBND và UBND các cấp.

Không tham gia đối thoại cũng không phạm luật ?

Điều 20 Luật Tố tụng hành chính 2015 (Luật TTHC) quy định: Tòa án có trách nhiệm tiến hành đối thoại và tạo điều kiện thuận lợi để các đương sự đối thoại với nhau về việc giải quyết vụ án. Quy định này tiếp tục được nhắc lại một lần nữa tại Điều 134 (nguyên tắc đối thoại): Trong thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, Tòa án tiến hành đối thoại để các đương sự thống nhất với nhau về việc giải quyết vụ án.

Việc đối thoại phải được tiến hành bảo đảm công khai, dân chủ, tôn trọng ý kiến của đương sự; không được ép buộc các đương sự thực hiện việc giải quyết vụ án hành chính trái với ý chí của họ… Như vậy, đối thoại là thủ tục phải có trong quy trình tố tụng hành chính, thay vì đề cao nguyên tắc hòa giải như trong giải quyết các vụ việc dân sự và khác với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Sự khác biệt và đổi mới này, xuất phát từ tính đặc thù của lĩnh vực hành chính với quan hệ một bên là cơ quan hành chính Nhà nước, thi hành quyền lực hành chính công và một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức, chịu sự điều hành quản lý.

Đề cao thủ tục đối thoại, tức là để tạo điều kiện cho các đương sự (người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan) có thể tận dụng cơ hội tự giải quyết với nhau. Thông qua đối thoại các bên sẽ tìm được tiếng nói chung, người khởi kiện có thể rút một phần hoặc toàn bộ nội dung đơn kiện. Ngược lại, người bị kiện có thời gian để xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính do mình ký ban hành, từ đó cân nhắc việc sửa đổi hoặc huỷ bỏ.

Hay nói cách khác, nếu đối thoại được các đương sự tôn trọng tham gia đầy đủ và tòa án tổ chức phiên đối thoại đảm bảo đúng nguyên tắc (theo quy định tại Điều 134), sẽ tạo ra hiệu ứng tích cực, kết quả vụ án sẽ được giải quyết thấu tình đạt lý, thậm chí vụ án hành chính sẽ không phải diễn ra.

Mặc dù vậy, thủ tục đối thoại theo quy định của Luật TTHC là khuyến khích, “tòa án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại” (Điều 20) mà không sử dụng thuật ngữ có tính bắt buộc. Điều đó cũng có nghĩa, “đối thoại” không phải là thủ tục bắt buộc, chỉ khuyến khích thực hiện, nếu thiếu cũng không ảnh hưởng đến quá trình giải quyết vụ án.

Chưa hết, cũng tại khoản 1 Điều 135 Luật TTHC lại “thòng” thêm quy định về điều kiện được miễn tiến hành đối thoại, trong các trường hợp như: “những vụ án không tiến hành đối thoại được; khiếu nại danh sách cử tri ; hoặc vụ án xét xử theo thủ tục rút gọn được quy định tại các Điều 135 của Luật này”. Qui định này dễ bị các đương sự, đặc biệt là bị đơn hợp thức hóa thủ tục trong trường hợp không muốn tham gia đối thoại .

“Những vụ án hành chính không tiến hành đối thoại được: “Người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đã được Tòa án triệu tập lần thứ hai mà vẫn cố tình vắng mặt; đương sự không thể tham gia đối thoại được vì lý do chính đáng” (khoản 1 Điều 135 Luật TTHC 2015).

Quy định dễ dãi và thiếu tính bắt buộc nêu trên của pháp luật có thể đã “ vô tình giúp” Chủ tịch UBND các cấp phớt lờ tham gia các phiên đối thoại. Và thực tế này có xu hướng ngày càng gia tăng (đúng như thực trạng báo cáo của Bộ Tư pháp, tỷ lệ Chủ tịch UBND và người đại diện ủy quyền không tham gia đối thoại ngày càng tăng).

Luật điều chỉnh một đường, Chủ tịch UBND “linh động” một nẻo

Điều 60 Luật TTHC quy định: “Người đại diện trong TTHC bao gồm người đại diện theo pháp luật và người đại diện theo ủy quyền”. “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện”. Qui định này được hiểu là không bắt buộc Chủ tịch UBND các cấp phải có mặt trực tiếp tại phiên tòa để tham gia tất cả các giai đoạn tố tụng mà Chủ tịch UBND các cấp có quyền ủy quyền lại cho các Phó Chủ tịch UBND làm đại diện thay thế.

Tuy nhiên nhìn từ thực tế cho thấy, hầu hết các vụ án hành chính xảy ra trong thời gian qua không những không có “bóng dáng” của Chủ tịch UBND mà ngay cả các Phó Chủ tịch UBND cũng “hiếm hoi” có mặt. Phần lớn các vụ án hành chính, Chủ tịch UBND các cấp đều ủy quyền lại cho các Sở, ngành và phòng ban có chức năng làm đại diện ủy quyền tham gia tố tụng.

Đã vậy, ngay cả các đại diện ủy quyền “đặc cách” này cũng thỉnh thoảng mới có mặt trực tiếp tại các phiên tòa (đa số chỉ xuất hiện một vài lần trong giai đoạn đầu), mà thay vào đó là gửi văn bản giải trình đến tòa để nhờ tòa “công khai” lại. Đúng như thực trạng trong báo cáo của Bộ Tư pháp gửi Quốc hội, tỷ lệ Chủ tịch UBND và người đại diện của UBND không những không tham gia đối thoại mà tỷ lệ không tham gia phiên tòa có xu hướng ngày càng tăng.

Trước đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã nhận được Công văn của một số UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW đề nghị hướng dẫn thực hiện Điều 60 Luật TTHC 2015 về người đại diện tham gia tố tụng trong vụ án hành chính theo hướng cho phép Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW được ủy quyền cho thành viên UBND cùng cấp hoặc người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND được tham gia tố tụng hành chính với tư cách là người đại diện ủy quyền.

Tuy nhiên Ủy ban thường vụ Quốc hội phản hồi tại Văn bản số 18/UBTVQH14-TP ngày 31/8/2016, tái khẳng định: “Việc cử người đại diện trong tố tụng hành chính trước Tòa án nhân dân phải theo đúng quy định tại Điều 60 của Luật này”.

Như vậy, việc ủy quyền cho Sở, ngành có chức năng tham dự phiên tòa của Chủ tịch UBND các cấp là không tuân thủ quy định của Luật TTHC.

Việc người bị kiện vắng mặt đôi khi còn là do yếu tố khách quan (vì là lãnh đạo nên “bận trăm công nghìn việc” là điều khó tránh khỏi). Tuy nhiên nguyên nhân này có vẻ không phải là chủ yếu. Sòng phẳng mà nói là nhiều lãnh đạo rất ngại đến tòa để tranh luận với người khởi kiện (vì trong nhiều trường hợp họ không thể nào nắm được cụ thể, tường tận các nội dung liên quan đến yêu cầu khởi kiện như là cán bộ chuyên môn, nhất là quy định về trình tự, thủ tục, căn cứ pháp lý để ban hành quyết định. Nếu tại phiên tòa, người khởi kiện đưa ra lý lẽ mà không biết tranh luận, đối đáp như thế nào sẽ rất “mất mặt”)…

Rõ ràng là việc triệu tập người bị kiện trong vụ án hành chính rất khó khăn. Trong khi đó theo quy định tại Điều 158 Luật TTHC, Tòa án vẫn tiến hành xét xử vụ án trong trường hợp người bị kiện và người đại diện của họ vắng mặt tại phiên tòa, có đơn đề nghị xử vắng mặt. Vậy nên đa phần các thẩm phán đều lựa chọn giải pháp này và vẫn tiến hành xét xử.

Tuy nhiên, việc người bị kiện không tham gia đối thoại và không có mặt trực tiếp tại các phiên tòa, vô hình trung đã gây khó khăn cho việc giải quyết của Tòa án. Trước hết là công việc xác minh, thu thập chứng cứ, khiến cho vụ án phải kéo dài, phán xử có thể không khách quan. Và sau cùng, người phải chịu “thiệt thòi” nhiều nhất chính là người khởi kiện và các đương sự khác trong vụ án hành chính vì họ không được thực hiện quyền tranh tụng công khai tại phiên tòa.

2 nguyên nhân khiến án hành chính có hiệu lực chưa thi hành tồn đọng nhiều

Báo cáo của Chính phủ cho biết, trong 3 năm từ 2017 – 2019, cả nước có 1.052 bản án, quyết định của toà án về vụ án hành chính có nội dung theo dõi. Đến nay vẫn còn 339 bản án chưa được thi hành, chiếm 32%. Điều đáng quan ngại là trong số này có tới 316 bản án mà người thi hành là Chủ tịch UBND và UBND các cấp.

Chỉ riêng trong 10 tháng đầu năm 2020, có tới 377 bản án, quyết định mà người phải thi hành án là cơ quan hành chính Nhà nước. Nâng tổng số án tồn đọng mà cơ quan hành chính Nhà nước phải thi hành lên tới 716 vụ việc. Tuy nhiên, đến thời điểm Bộ Tư pháp báo cáo chỉ mới thi hành xong 244/716 vụ việc, đạt tỷ lệ 34%. Số còn lại vẫn đang tiếp tục được thi hành…

Có tình trạng khi bản án hành chính có hiệu lực thi hành, người phải thi hành án là UBND, chủ tịch UBND tiếp tục trì hoãn, không chấp hành hoặc chấp hành không đầy đủ nội dung bản án tuyên (Báo cáo của Bộ Tư pháp)

Câu hỏi đặt ra vì sao để xảy ra thực trạng trên ? Trong khi đó pháp luật về TTHC đã quy định khá đầy đủ về các biện pháp chế tài trong THA hành chính. Cụ thể nhất là nội dung điều chỉnh tại Điều 314 Luật TTHC, trường hợp người phải thi hành án (THA) chậm THA, không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung án tuyên thì sẽ bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc thậm chí bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Hình thức chế tài này còn được áp dụng đối với người lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý cản trở việc THA, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật.

Thậm chí Nghị định 71/CP còn dành nguyên Chương III, 12 Điều luật (từ Điều 20 – Điều 31) để quy định về xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức, viên chức trong THA hành chính nếu có các hành vi chậm THA, chấp hành không đúng nội dung bản án, lợi dụng chức vụ quyền hạn cản trở việc THA… Trong đó hướng dẫn rất chi tiết về các biện pháp chế tài áp dụng: từ các hình thức xử lý kỷ luật (khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, buộc thôi việc) cho đến xử phạt VPHC, truy cứu trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất, công khai thông tin…

Thế nhưng theo Báo cáo của Bộ Tư pháp: “Chưa có trường hợp nào người phải THA hành chính bị xem xét, xử lý trách nhiệm do vi phạm nghĩa vụ THA hành chính, trong khi tòa án có thẩm quyền đã ban hành 240 quyết định buộc THA hành chính”.

“Chưa có trường hợp nào người phải THA hành chính bị xem xét, xử lý trách nhiệm do vi phạm nghĩa vụ THA hành chính, trong khi tòa án có thẩm quyền đã ban hành 240 quyết định buộc THA hành chính”.

Như vậy chế tài đã quá rõ, không thiếu, nhưng vì sao các cơ quan chức năng không dám mạnh tay cưỡng chế thi hành án – án hành chính? trong khi pháp luật đã trao quyền cho Viện Kiểm sát và Cơ quan THA dân sự cùng cấp với TA đã xét xử (Điều 135 Luật TTHC và tại khoản 5 Điều 14, khoản 1 và 2 Điều 35 Nghị định 71/CP) được quyền kiến nghị đến tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải THA, kiến nghị đến người có thẩm quyền xử lý trách nhiệm đối với người phải THA chậm THA, không chấp hành, chấp hành không đúng hoặc không đầy đủ nội dung bản án, quyết định của Tòa án theo quy định của pháp luật.

Ngoài ra, Cục THA dân sự cấp tỉnh còn được quyền đề nghị Tổng cục THA dân sự đề xuất, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền (tức Tổng cục THA dân sự – theo quy định tại khoản 3 và 4 Điều 35 Nghị định 71/CP) kiểm tra, đôn đốc, chỉ đạo, xử lý trách nhiệm đối với các vụ việc THA hành chính mà người phải THA là Chủ tịch UBND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh và các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở trung ương.

Vậy vấn đề vướng mắc là do đâu? Theo chúng tôi có thể vì một hoặc cả hai nguyên do cơ bản sau : Có thể do người đứng đầu Cơ quan THA dân sự cấp tỉnh, cấp huyện không đủ bản lĩnh để làm hết trách nhiệm theo luật định bởi theo quy định tại Thông tư liên tịch số 05/2016 ngày 19/5/2016 của Liên bộ Tư pháp – Công an – Tài chính- TAND tối cao – Viện KSND tối cao, thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện lại là Trưởng ban Chỉ đạo THA dân sự. Điều đó có nghĩa, người đứng đầu Cơ quan THA dân sự cấp tỉnh, cấp huyện phải chấp hành sự điều hành của Chủ tịch UBND có thẩm quyền.

Nguyên do thứ hai, theo quy định tại Thông tư số 02/2017/TT-BTP ngày 23/3/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, trước khi quyết định bổ nhiệm và bổ nhiệm lại các chức danh Cục trưởng, Phó Cục trưởng THA dân sự cấp tỉnh và Chi cục trưởng, Phó Chi cục trưởng THA dân sự cấp huyện, Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Tổng cục trưởng đều phải lấy ý kiến bằng văn bản của Cấp ủy địa phương thống nhất về nhân sự bổ nhiệm. Điều đó có nghĩa, “sinh mệnh chính trị” của người đứng đầu Cơ quan THA dân sự cấp tỉnh, cấp huyện “lệ thuộc” rất lớn vào Cấp ủy địa phương, nơi họ phải thực thi công vụ.

Theo quy định tại Thông tư số 02/2017/TT-BTP ngày 23/3/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, trước khi quyết định bổ nhiệm và bổ nhiệm lại các chức danh Cục trưởng, Phó Cục trưởng THA dân sự cấp tỉnh và Chi cục trưởng, Phó Chi cục trưởng THA dân sự cấp huyện, Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Tổng cục trưởng đều phải lấy ý kiến bằng văn bản của Cấp ủy địa phương thống nhất về nhân sự bổ nhiệm. Điều đó có nghĩa, “sinh mệnh chính trị” của người đứng đầu Cơ quan THA dân sự cấp tỉnh, cấp huyện “lệ thuộc” rất lớn vào Cấp ủy địa phương, nơi họ phải thực thi công vụ.

Kiến nghị

1. Để tháo gỡ thực trạng Chủ tịch UBND không tham gia đối thoại trong các vụ án hành chính, theo chúng tôi cần phải xác định “đối thoại” là một giai đoạn quan trọng trong tố tụng hành chính. Theo đó, Luật TTHC và các văn bản dưới luật cần phải có điều khoản hoặc thuật ngữ quy định đối thoại là thủ tục bắt buộc.

Thông qua đối thoại, có thể các bên sẽ tìm được tiếng nói chung. Từ đó các bên điều chỉnh ý chí của mình: Rút đơn khởi kiện (đối với nguyên đơn); hoặc điều chỉnh quyết định hành chính, hành vi hành chính (đối với bị đơn). Khi đó, nên chăng cũng vận dụng theo tố tụng dân sự. Có nghĩa, Toà án lập biên bản công nhận sự thoả thuận của các bên đương sự, trong hạn 7 ngày kể từ ngày lập biên bản, nếu không có thay đổi thì Toà án sẽ ra quyết định công nhận sự thỏa thuận của các bên đương sự. Căn cứ vào biên bản thoả thuận này, Tòa án không phải mở phiên toà xét xử.

Trường hợp nếu đối thoại không thành, thì nội dung đối thoại (phải được Toà án lập biên bản ghi đầy đủ ý kiến của các bên và phải được lưu vào hồ sơ vụ án) là căn cứ là để tòa án thụ lý và giải quyết vụ án. Nếu Tòa án thụ lý vụ án hành chính mà không qua thủ tục đối thoại và thiếu biên bản ghi ý kiến đối thoại của các bên thì bị coi là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng.

2. Luật TTHC không bắt buộc Chủ tịch UBND các cấp phải có mặt trực tiếp tại phiên tòa để tham gia tất cả các giai đoạn tố tụng mà Chủ tịch UBND các cấp có quyền ủy quyền lại cho các Phó Chủ tịch UBND làm đại diện là cần thiết.

Quy định trên của pháp luật theo chúng tôi là rất tích cực, thể hiện sự tiến bộ trong hoạt động lập pháp, nhằm tạo điều kiện cho bên bị kiện đánh giá chính xác, đầy đủ về quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình tham gia tố tụng tại Tòa án. Ngược lại, nếu quy định ủy quyền cho cán bộ chuyên môn tham gia tố tụng thì vụ án sẽ khó mang lại kết quả tích cực, vì họ không có thẩm quyền quyết định những vấn đề có liên quan đến hành vi bị kiện.

Và chỉ khi Chủ tịch UBND tuân thủ pháp luật hành chính mới bảo đảm thực hiện được nguyên tắc tranh tụng quy định tại Điều 18 Luật TTHC. Đồng thời nâng cao trách nhiệm của cơ quan hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính do mình ban hành hoặc thực hiện, hướng đến xây dựng một nền hành chính “phục vụ nhân dân”.

Do đó, cần phải chấm dứt và điều chỉnh hành vi không đến Tòa hành chính của lãnh đạo tỉnh bằng biện pháp chế tài nghiêm khắc. Có như vậy pháp luật mới được thượng tôn, các phiên tòa hành chính diễn ra được nghiêm túc, mang lại hiệu ứng tích cực trong xã hội.

3. Từ phân tích trên, rõ ràng là muốn cải thiện thực trạng án hành chính tồn đọng, thì phải giải quyết vướng mắc căn cơ từ gốc. Hay nói cách khác là phải sửa đổi các quy định của pháp luật TTHC, các văn bản điều chỉnh dưới luật theo hướng không còn tình trạng “trống đánh xuôi, kèn thổi ngược”, tạo ra sự độc lập của các cơ quan tư pháp trong tổ chức thực thi nhiệm vụ, đặc biệt là THA hành chính.

Không thể thúc đẩy nhanh việc THA, khi người phải THA là Chủ tịch UBND đồng thời là Trưởng ban chỉ đạo THA. Cũng như vậy, người đứng đầu Cơ quan THA dân sự, hoặc Viện Kiểm sát không thể phát huy hết vai trò và trách nhiệm của mình theo luật định, nếu như họ không thoát ly khỏi vai trò tham gia nhân sự của Lãnh đạo địa phương.

Sẽ kiểm tra địa phương có số vụ thi hành án hành chính lớn, kéo dài

Theo đánh giá của Chính phủ, còn có tình trạng một số UBND chưa chủ động thi hành án hành chính, trong khi cơ quan thi hành án dân sự đã thực hiện đầy đủ trách nhiệm đôn đốc, theo dõi, kiến nghị thi hành án hành chính, thủ trưởng cấp trên đã có văn bản chỉ đạo yêu cầu tổ chức thi hành án nhưng cơ quan phải thi hành án vẫn chậm tổ chức thi hành.

Chính phủ cho biết, thời gian tới, sẽ tập trung và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra tình hình thi hành án hành chính tại các cơ quan, địa phương có số lượng vụ việc thi hành án hành chính lớn, phức tạp, kéo dài. “Với các trường hợp, qua kiểm tra xác định rõ có hành vi chậm thi hành án hành chính sẽ có giải pháp kiểm điểm xử lý nghiêm theo quy định”, Báo cáo Bộ Tư pháp cho biết.