Sáp nhập huyện, xã: Bớt bám ‘bầu sữa’ ngân sách?

Tách nhỏ để hưởng “bầu sữa” ngân sách

Những ai từng lên công tác ở một số huyện vùng cao có lẽ sẽ thấu hiểu nỗi khổ của cả người dân và cán bộ địa phương. Từ trung tâm huyện đến xã, bản nhiều khi mất vài ngày đường di chuyển. Ở nơi đó, cán bộ phải hoạt động hết công suất cũng không hết việc. Thế nhưng, nếu chiếu theo quy định về thành lập huyện – xã, nhiều nơi như vậy không đủ tiêu chuẩn về dân số theo Nghị quyết 1211/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Trường hợp tương tự cũng diễn ra, nhưng ở chiều ngược lại, với những địa phương có số dân lớn nhưng không đủ diện tích chuẩn, như các quận, huyện tại các thành phố trực thuộc trung ương.

Tính cả hai trường hợp này, cả nước hiện đang có 259/713 huyện, chiếm 36,33%, và 6.191/11.162 xã, chiếm 55,46%, chưa đạt đủ tiêu chuẩn. Nghị quyết 18 Hội nghị TW6 khoá 12 đề ra một nhiệm vụ vô cùng khó khăn, là phải tái sắp xếp lại số đơn vị cấp xã cho đến năm 2021, và thực hiện ở cấp huyện đến năm 2030.

Nhưng đây cũng là yêu cầu cần thiết, bởi bộ máy hành chính đã trở nên quá cồng kềnh, lãng phí ở một số địa phương, gây áp lực lớn lên ngân sách và hiệu quả hoạt động của dịch vụ công.  30 năm sau Đổi mới, cả nước ta đã tăng thêm 19 tỉnh, 178 huyện, 1.136 xã. Như Thứ trưởng Bộ Nội vụ Trần Anh Tuấn chia sẻ, tách ra thì ai cũng hân hoan, còn sáp nhập thì không mấy người đồng ý.

Lý do cơ bản là nguồn lực. Cơ chế phân bổ nguồn lực công hiện nay chủ yếu dựa trên đơn vị hành chính và mang tính cào bằng, chưa có sự khác biệt về chính sách dựa trên đặc điểm riêng biệt từng vùng. Điều này khiến địa phương muốn tách nhỏ đơn vị hành chính để được hưởng thêm “bầu sữa” ngân sách. Đó là nguyên nhân tồn tại của những trạm y tế bỏ phí, cán bộ cơ sở không có việc làm, hay trung tâm văn hóa vắng bóng người...

Một nghiên cứu về chia tách địa giới hành chính mà cơ quan của tôi (Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách VEPR) thực hiện năm 2014 cho thấy, quá trình điều chỉnh địa giới hành chính cấp tỉnh không giúp điều kiện sống cơ bản của người dân được cải thiện hơn so với trường hợp không điều chỉnh. 

Việc sáp nhập là cần thiết trong bối cảnh bộ máy hành chính đã trở nên quá cồng kềnh. Ảnh minh họa

Sáp nhập cần thiết, nhưng cần thay đổi tư duy

Cần phải lưu ý rằng việc điều chỉnh địa giới hành chính - chia tách, sáp nhập và lập mới các đơn vị - là yêu cầu khách quan trong quá trình phát triển, và góp phần nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chính vì tính hệ trọng của nó, thay đổi địa giới hành chính là chuyện chẳng đặng đừng, để đảm bảo ổn định hệ thống quản trị và cuộc sống của người dân.

Thay đổi cần phải dựa trên hệ thống tiêu chí và trình tự thủ tục cụ thể, chứ không thể thực hiện một cách duy ý chí, khắc nhập – khắc xuất tùy theo ý kiến lãnh đạo. Cần xây dựng tiêu chí về hiệu quả hành chính công theo từng cấp (ví dụ Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) tham chiếu cho cấp tỉnh) để làm căn cứ đánh giá việc điều chỉnh địa giới hành chính; không nên chỉ tập trung vào các tiêu chí thuần về địa lý như dân số và diện tích.

Thêm vào đó, quá trình thay đổi địa giới cần tạo ra sự chủ động ngành dọc cho chính quyền cấp địa phương, tự quyết định không gian phát triển. Địa phương cần được phân quyền rõ ràng và có quyền tự chủ, kèm theo đó là nghĩa vụ tự chịu trách nhiệm về công tác quản lý tại cơ sở.

Quyền tự chủ này có thể bao gồm công tác tổ chức và biên chế cán bộ ở các cơ quan Đảng, chính quyền, đoàn thể… tùy thuộc chủ yếu vào quy mô dân số, diện tích và số lượng đơn vị hành chính trực thuộc; nhằm khắc phục triệt để tình trạng bình quân chủ nghĩa. Đổi lại, chính quyền địa phương phải báo cáo công khai trước báo chí và người dân về tính cần thiết của các quy trình bổ nhiệm chức danh lãnh đạo, biên chế, tạo không gian phản biện chính sách cho người dân ở cơ sở.

Điều này sẽ tạo ra không gian cạnh tranh lành mạnh và trách nhiệm cao của chính quyền cấp dưới, đặc biệt là chính quyền cấp tỉnh. Nó cũng tạo ra sự chủ động để các địa phương lân cận liên kết một cách tự nhiên và bền vững, tạo không gian phát triển kinh tế và tính chuyên môn hóa cho từng vùng.

Về phía chính quyền Trung ương, sáp nhập địa giới cần đi liền với việc thực hiện đổi mới cơ chế phân cấp về tài chính theo xu hướng tăng quyền chủ động ngân sách của địa phương các cấp. Đây sẽ là một nhiệm vụ khó khăn, bởi hiện tại chỉ có khoảng hơn 10 tỉnh/63 tỉnh là có số dư ngân sách và không phải “cầu cứu” Trung ương.

Quá trình tự chủ của địa phương nên đi kèm với việc thiết lập các cơ chế liên kết mềm liên xã, liên huyện, liên tỉnh để giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý lãnh thổ, phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ công. Lấy ví dụ như về đoàn thể, ở nhiều địa phương cấp xã-phường, mặc dù không có nhu cầu nhưng vẫn tổ chức bộ máy cho đủ ban bệ, như  hội cựu chiến binh, hội nông dân... gây ra tình trạng lãng phí. Tuỳ vào hoàn cảnh cụ thể, có thể tinh giản hoặc bổ sung bộ máy nhà nước, chứ không nhất thiết phải dựa trên địa giới hành chính.

Khi nhà nước đang nhấn mạnh đến “Cách mạng 4.0”, thì hệ thống quản lý hành chính cũng cần phải thay đổi để phù hợp với hoàn cảnh mới. Với tiến bộ công nghệ, chúng ta không nhất thiết phải bám trụ với những mô hình hành chính xơ cứng kiểu cũ, mà cần thay đổi dựa trên nhu cầu sử dụng, tạo ra tính linh động của bộ máy. Thay đổi cần chú trọng tới quy hoạch các vùng liên kết giữa các đơn vị hành chính, thể hiện rõ xu hướng hợp tác, “sáp nhập mềm” thay vì xu hướng chia tách hay sáp nhập cơ hữu như hiện tại.

Sáp nhập các đơn vị hành chính cơ sở là cần thiết, nhưng quan trọng hơn là phải thay đổi tư duy và cách thức quản trị. Nếu không, đến khi dân số gia tăng hay có biến đổi về chính sách, liệu chăng chúng ta lại có một cuộc phân tách địa giới hành chính mới?

Nguyễn Khắc Giang