Những công trình làm nghèo đất nước khiến Chủ tịch Quốc hội xót xa: “Điểm huyệt” 3 lỗ hổng hành lang pháp lý và kiến nghị giải pháp hoàn thiện (!)

Thứ năm - 14/04/2022 04:24

(Phản biện) - Cho ý kiến vào Báo cáo kết quả bước đầu và kế hoạch tiếp theo của Đoàn giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí giai đoạn 2016-2021”, trước khi bế mạc Phiên họp thứ 9 vào (24/3) của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ xót xa trước việc báo chí nêu hàng loạt dự án làm nghèo đất nước. Nguyên nhân chính theo Bộ KH&ĐT là do hàng ngàn dự án bị chậm tiến độ. Trong phạm vi bài viết này, PV Tạp chí Pháp lý sẽ làm rõ 3 trong nhiều lỗ hổng pháp lý cần được tháo gỡ?

Đoàn giám sát dẫn báo cáo của Bộ KH-ĐT cho biết, giai đoạn 2016 - 2020 (năm 2021 chưa có số liệu báo cáo), có 8.580 dự án sử dụng ngân sách nhà nước chậm tiến độ. Trong đó, dự án nhóm A là 202 dự án, nhóm B là 2.239 dự án, nhóm C là 6.139 dự án. Về nguyên nhân chậm tiến độ, báo cáo cho hay do công tác giải phóng mặt bằng là 4.815 dự án; bố trí vốn không kịp thời là 1.533 dự án; năng lực của chủ đầu tư, ban quản lý dự án và các nhà thầu là 748 dự án; thủ tục đầu tư là 1.336 dự án và các nguyên nhân khác 3.034 dự án. Báo cáo cũng cho hay, từ 2016 - 2021 đã phát hiện 346 dự án vi phạm quy định về thủ tục đầu tư; 149 dự án vi phạm về quản lý chất lượng; 2.900 dự án có thất thoát, lãng phí; 1.460 dự án phải ngừng thực hiện.

Công tác GPMB tách khỏi dự án không phải là cây “đũa thần”

Báo cáo của Bộ KH&ĐT cho hay, có 4.815 dự án bị chậm tiến độ do ảnh hưởng công tác giải phóng mặt bằng (GPMB), tức chiếm hơn một nửa dự án có sử dụng vốn ngân sách nhà nước bị chậm tiến độ (2016 – 2020). Trong đó riêng năm 2020, có 1.074 dự án trong tổng số 1.867 dự án dược ghi nhận chậm tiến độ do liên quan công tác GPMB. Ngay tại Hà Nội, nhiều dự án tầng giao thông vẫn chưa thể đưa vào hoạt động sau nhiều năm thi công cũng chủ yếu xuất phát từ việc chậm bàn giao mặt bằng. Một minh chứng rõ nhất là dự án đường nối Nguyễn Xiển - Xa La có vốn đầu tư gần 2.000 tỉ đồng qua 7 năm vẫn chưa hoàn thành do những vướng mắc phát sinh khiến hơn 90 hộ dân trong phạm vi dự án vẫn chưa thể kiểm đếm, lên phương án GPMB.

Điều đó chứng tỏ, công tác GPMB đã và đang là tác nhân gây trở ngại lớn nhất gây ra tình trạng thất thoát, lãng phí nguồn vốn nhà nước. Đây cũng là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng đội vốn của các dự án xây dựng hiện nay. Để hạn chế tình trạng này, thực hiện Nghị quyết 29/2021/QH15 của Quốc hội, Chính phủ giao cho Bộ KH&ĐT chủ trì phối hợp với các bộ, ngành xây dựng đề án thí điểm tách hỗ trợ, bồi thường GPMB, tái định cư ra khỏi dự án đầu tư. Quá trình xây dựng đề án, Bộ KH&ĐT cho rằng khuôn khổ pháp lý cho việc thực hiện công tác GPMB trong dự án đầu tư hiện nay được quy định khá đầy đủ và toàn diện. Điều đó có nghĩa giải pháp tách công tác hỗ trợ, bồi thường GPMB, tái định cư ra khỏi dự án đầu tư không phải là “cây đũa thần” để giải bài toán chậm tiến độ, đội vốn công trình.

Dự án Nhổn – Ga Hà Nội do TP Hà Nội làm chủ đầu tư bị nhà thầu yêu cầu bồi thường 2.500 tỷ do các vướng mắc liên quan đến việc chậm bàn giao mặt bằng

Dẫn dự án Sân bay Long Thành (Đồng Nai), ngay cả khi được Quốc hội đồng ý tách công tác thu hồi đất và xây dựng thành hai dự án riêng, thì việc triển khai GPMB, tái định cư của dự án này vẫn rất chậm, Bộ KH&ĐT nhận định: “Điều này cho thấy dự án GPMB được tách riêng với đầy đủ các cơ chế, chính sách đặc thù và nguồn vốn vẫn có thể gặp vướng mắc trong chính bản thân việc thực hiện công tác này. Đó là khó khăn trong xác định nguồn gốc đất, người dân cố tình thay đổi hiện trạng đất, đất được truyền qua nhiều thế hệ…”. Như vậy vấn đề nằm ở pháp luật quy định về đền bù tái định cư đang bộc lộ sự bất cập.

Điều 75 Luật Đất đai 2013 quy định, điều kiện để hộ gia đình, cá nhân được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, công cộng, “có Giấy chứng nhận QSDĐ, Giấy chứng nhận QSHNO và QSDĐO, Giấy chứng nhận QSDĐ,QSHNO&TSKGLVĐ; hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ,QSHNO&TSKGLVĐ mà chưa được cấp”. Có Giấy chứng nhận thì rõ rồi, ván đề nằm ở vế: “hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ,QSHNO&TSKGLVĐ mà chưa được cấp”.

Trong khi đó Điều 101 Luật Đất đai 2013 quy định, một trong những căn cứ để được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ (trong trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không có các loại giấy tờ theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai 2013) là đất đó phải sử dụng ổn định từ trước ngày 01/7/2004. Thế nhưng trên thực tế có rất ít hộ gia đình, cá nhân chứng minh được điều kiện này, phần lớn phụ thuộc vào thẩm quyền quyết định của UBND cấp xã, phường: “…trên cơ sở thu thập ý kiến của những người đã từng cư trú cùng thời điểm bắt đầu sử dụng đất của người có yêu cầu xác nhận trong khu dân cư (thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố) nơi có đất” (khoản 4 Điều 21 Nghị định 43/CP).

Sẽ không có gì phải nói, nếu cấp phường, xã làm đúng quy trình theo luật, nghĩa là tổ chức thu thập ý kiến của những người đã từng cư trú cùng thời điểm bắt đầu sử dụng đất của người có yêu cầu xác nhận. Thực tế cho thấy, vì động cơ vụ lợi, một số UBND cấp phường, xã đã thu thập ý kiến các thành phần qua quýt, chủ yếu là cán bộ địa chính và người đứng đầu chính quyền đạo diễn. Theo đó, họ có thể dễ dàng hợp thức hóa một bộ hồ sơ đẹp (từ không thành có và ngược lại), để hộ gia đình được bồi thường tiền tỷ hoặc bị tước bỏ quyền lợi. Tất nhiên đằng sau một bộ hồ sơ đẹp, cả hai cùng ngầm thỏa thuận một giao dịch dân sự có lợi. Vậy nên không có gì lạ cứ địa phương nào có dự án phải GPMB thì nơi đó có đơn thư khiếu nại chất chồng, vượt cấp.

Ông Đặng Trung Thành - nguyên Giám đốc Sở Tài nguyên & Môi trường tỉnh Bình Định trong một lần làm việc với báo chí đã thốt lên:“Pháp luật đã trao quyền cho chính quyền cấp xã, phường quá lớn. Chỉ có cơ quan điều tra mới có đủ nghiệp vụ và quyền hạn để điều tra làm rõ sự tiêu cực trong xác nhận nguồn gốc đất”

Bố trí vốn chậm, khoảng trống mang tên “Hội đồng thẩm định”

Cũng theo số liệu của Bộ KH&ĐT, nếu như công tác GPMB bị ách tắc là nguyên nhân dẫn tới 4.815 dự án, chiếm 56,1% dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước chậm tiến độ; thì việc bố trí vốn không kịp thời là nguyên nhân tiếp theo dẫn tới 1.533 dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước chậm tiến độ, chiếm 17,8% (đứng thứ hai). Hệ quả của dự án không được bố trí vốn kịp thời là công trình ngừng thi công, các hạng mục đã thi công “trơ gan cùng tuế nguyệt”; công trình đội vốn…

Vì sao có sự chậm trễ trong việc bố trí vốn ? Luật Đầu tư công 2019 quy định rất rõ, trước khi cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư một chương trình, hay một dự án đều trải qua nhiều công đoạn “gác cửa” rất chặt chẽ. Điều 91 quy định về quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân quyết định đầu tư chương trình, dự án: “Quyết định đầu tư chương trình, dự án đúng chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định, phù hợp với khả năng cân đối vốn thuộc nguồn vốn cấp mình quản lý, theo đúng tiêu chuẩn, quy chuẩn trong đầu tư và kết quả thẩm định”.

Do thiếu vốn, Dự án Metro số 1 – TPHCM đến nay vẫn còn dở dang. Dự kiến đến năm 2023 dự án này mới đưa vào vận hành chính thức

Được hiểu là trước khi quyết định đầu tư chương trình, dự án đã có chủ trương đầu tư được cấp có thẩm quyền quyết định và đã có kết quả thẩm định chương trình, dự án đầu tư. Ngoài ra, luật còn quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân quyết định đầu tư chương trình, dự án có quyền và trách nhiệm: “Tổ chức thẩm định chương trình, dự án trước khi phê duyệt, bao gồm thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn. Cân đối vốn để thanh toán các chi phí lập, thẩm định chương trình, dự án thuộc cấp mình quản lý”

Như vậy không chỉ bám sát vào quyết định chủ trương đầu tư của cấp có thẩm quyền và kết quả thẩm định trước đó, mà cơ quan, tổ chức, cá nhân trước khi phê duyệt đầu tư chương trình, dự án phải có nghĩa vụ tổ chức thẩm định dự án một lần nữa. Việc phê duyệt đầu tư dự án đó phải đảm bảo phù hợp với khả năng cân đối vốn thuộc nguồn vốn cấp mình quản lý, theo đúng tiêu chuẩn, quy chuẩn trong đầu tư. Do đó để xảy ra tình trạng bố trí vốn kịp thời, dẫn tới 1.533 dự án bị chậm trễ không phải do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền “nhận lốp” bước thẩm định (vì “nhận lốp” là đồng nghĩa với vi phạm pháp luật), mà là do tổ chức có vai trò thẩm định dự án đã thực hiện công tác này đã không làm hết trách nhiệm…

Điều 40 Luật Đầu tư công 2019 quy định: Nếu là dự án thuộc thẩm quyền Thủ tướng Chính phủ quyết định, Bộ Kế hoạch và Đầu tư báo cáo Thủ tướng Chính phủ thành lập Hội đồng thẩm định nhà nước để thẩm định dự án. Nếu là dự án thuộc thẩm quyền quyết định của người đứng đầu Bộ, Cơ quan trung ương, Chủ tịch UBND các cấp thì do chính người đứng đầu cấp có thẩm quyền thành lập Hội đồng thẩm định tổ chức thẩm định dự án. Tuy nhiên dù là Hội đồng thẩm định nhà nước hay Hội đồng thẩm định các cấp, quy trình thực hiện thẩm định dự án (báo cáo nghiên cứu khả thi) đều bắt buộc phải thẩm định hạng mục “tổng mức đầu tư, cơ cấu nguồn vốn, phương án huy động vốn” (quy định tại điểm i, khoản 2 Điều 44).

Từ đó cho thấy, nếu Hội đồng thẩm định làm hết trách nhiệm thì sẽ không có chuyện bố trí vốn chậm trễ và ngược lại. Vị trí và vai trò của Hội đồng thẩm định vô cùng quan trọng nhưng rất tiếc Luật Đầu tư công và kể cả các luật có liên quan lại không có một điều khoản nào chế tài, nếu Hội đồng thẩm định làm không hết trách nhiệm. Công tác giám sát được đẩy sang tổ chức Mặt trận TQVN và cơ quan thanh tra nhưng đối tượng là toàn bộ dự án đầu tư. Trong khi đó, Điều 71 quy định: “… Người có thẩm quyền quyết định đầu tư chương trình, dự án và cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công thực hiện theo dõi, kiểm tra toàn bộ quá trình đầu tư chương trình, dự án theo nội dung và các chỉ tiêu đã được phê duyệt nhằm bảo đảm mục tiêu và hiệu quả đầu tư”. Có ai muốn “lấy đá ghè chân mình” (?)

Các dự án treo, chậm tiến độ, không hiệu quả, lãng phí là vấn đề mà Phó Chủ tịch thường trực Quốc hội Trần Thanh Mẫn đánh giá là vấn đề “nóng”, dư luận quan tâm, “bài toán khó chưa có lời đáp”. Ông đề nghị Đoàn giám sát phải đặc biệt chú ý giám sát sâu. “Phải làm rõ các dự án trọng điểm sử dụng vốn, ngân sách nhà nước mà không hiệu quả, chậm tiến độ. Vì sao chậm? Do thiếu vốn hay khâu đền bù, tái định cư chậm hay do nhà thầu thi công không đảm bảo năng lực?”, ông Mẫn nêu.

Đánh giá năng lực thực nhà thầu, chủ dầu tư bị đóng khung “túi hồ sơ”

Điều 43 Luật Đấu thầu 2013 quy định nhà thầu cung cấp dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp, hỗn hợp được xem xét, đề nghị trúng thầu khi đáp ứng đủ các điều kiện sau đây: Có hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất hợp lệ; có năng lực và kinh nghiệm đáp ứng yêu cầu; có đề xuất về kỹ thuật đáp ứng yêu cầu; có sai lệch thiếu không quá 10% giá dự thầu; có giá dự thầu sau sửa lỗi, hiệu chỉnh sai lệch, trừ đi giá trị giảm giá (nếu có) thấp nhất đối với phương pháp giá thấp nhất; có giá đánh giá thấp nhất đối với phương pháp giá đánh giá; có điểm tổng hợp cao nhất đối với phương pháp kết hợp giữa kỹ thuật và giá; có giá đề nghị trúng thầu không vượt giá gói thầu được phê duyệt.

Khoản 1, Điều 15 Nghị định số 63/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định việc đánh giá hồ sơ dự thầu phải căn cứ vào tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu và các yêu cầu khác trong hồ sơ mời thầu, căn cứ vào hồ sơ dự thầu đã nộp, các tài liệu giải thích, làm rõ hồ sơ dự thầu của nhà thầu để bảo đảm lựa chọn được nhà thầu có đủ năng lực và kinh nghiệm, có giải pháp khả thi để thực hiện gói thầu…

Có nghĩa để trúng thầu dự án xây lắp hay dịch vụ mua sắm hàng hóa, tư vấn, nhà thầu phải đáp ứng 6 tiêu chí và phải trải qua sự sàng lọc nghiêm ngặt của chủ đầu tư. Tuy nhiên trên thực tế các nhà thầu không đủ năng lực và kinh nghiệm vẫn lọt lưới. Vì sao ? Trong 6 tiêu chí thì tiêu chí nhà thầu “có năng lực và kinh nghiệm đáp ứng yêu cầu” được coi là tiêu chí “xương sống”, nặng ký nhất. Nếu nó được chủ đầu tư đánh giá chính xác, khách quan, công tâm thì tiến độ công trình xây lắp sẽ được đẩy nhanh và ngược lại. Các tiêu chí còn lại cho dù có “tay trong tay ngoài” cũng không làm ảnh hưởng.

Dự án cao tốc Cam Lộ - La Sơn bị chậm tiến độ, Cục Quản lý xây dựng và chất lượng giao thông cho biết, ngoài nguyên nhân do ảnh hưởng của mưa lũ, đại dịch Covid-19, công tác bàn giao mặt bằng... còn xuất phát từ năng lực hạn chế của nhà thầu.

Thế nhưng câu chuyện nằm ở chỗ, loại ra yếu tố tiêu cực của chủ đầu tư, để đánh giá chính xác và lựa chọn được nhà thầu có đủ năng lực và kinh nghiệm là rất khó. Bỡi pháp luật không cho phép chủ đầu tư điều tra, xác minh năng lực thực tế của nhà thầu, đặc biệt là năng lực tài chính. Nói như vậy để thấy rằng, điều kiện để chủ đầu tư đánh giá các tiêu chí hồ sơ dự thầu của nhà thầu rất hạn chế, chủ yếu là dựa vào các tài liệu có sẵn trong các túi hồ sơ dự thầu. Trong khi đó với trình độ công nghệ và cơ chế thị trường hiện nay, thông qua mối quan hệ “buôn có bạn, bán có phường” không khó để các nhà thầu liên danh và thiết lập được một bộ hồ sơ dự thầu vượt cả mong đợi.

Câu chuyện Công ty Đầu tư và Xây dựng VN11 trúng thầu xây lắp trụ sở Công ty TNHH MTV Thủy lợi Nam Hà Tĩnh là một minh chứng sinh động về khoảng trống của tiêu chí trên. Mặc dù công trình có giá trị xây lắp hơn 16 tỉ đồng nhưng Công ty này thi công ì ạch đến hơn 2 năm vẫn không hoàn thành, buộc chủ đầu tư phải “trảm”. Giải thích lý do vì sao Công ty Đầu tư và Xây dựng VN11 trúng thầu, đại diện lãnh đạo Công ty TNHH MTV Thủy lợi Nam Hà Tĩnh cho PV Báo Lao Động biết: Dự án được đấu thầu rộng rãi, công khai nhưng năng lực của Công ty NV11 tốt hơn 2 Công ty khác dự thầu, thể hiện qua các thông số như: Tính hợp lệ ở hồ sơ; năng lực và kinh nghiệm; kỹ thuật; và giá chào thầu.
“Quá trình đánh giá, lựa chọn nhà thầu là trên cơ sở hồ sơ họ nộp gồm hợp đồng tương tự, năng lực tài chính... Mà như hợp đồng tương tự thì có công chứng rồi nên mình lấy đó làm căn cứ lựa chọn. Chứ mình cũng không đi kiểm tra tính xác thực khi công chứng được, cũng không có thẩm quyền đến ngân hàng kiểm tra năng lực tài chính của họ. Thành ra có khi giữa hồ sơ và năng lực thực tế là khác nhau” – vị lãnh đạo nêu sự bất cập bất khả kháng.

Kiến nghị giải pháp hoàn thiện

Rõ ràng dự án bị chậm tiến độ gây ra rất nhiều hệ lụy, trong đó nghiêm trọng nhất là thất thoát, lãng phí nguồn vốn, tài sản nhà nước. Còn nhiều yếu tố khác tác động nhưng có thể nói các vướng mắc về công tác GPMB; bố trí vốn không kịp thời; năng lực nhà thầu yếu kém là 03 điểm nghẽn lớn nhất cần được nhận diện và tháo gỡ, nếu như muốn thúc đẩy và cải thiện tình trạng dự án “treo”, đang khiến dư luận và người đứng đầu Quốc hội bức xúc, xót xa…

1. Những vướng mắc từ thực tế vận dụng công tác GPMB do chính Bộ KH&ĐT nhận định, cho thấy Đề án lấy ý kiến thí điểm tách hỗ trợ, bồi thường GPMB, tái định cư ra khỏi dự án đầu tư mà Chính phủ đang giao cho Bộ KH&ĐT chủ trì thực hiện (theo tinh thần chỉ đạo của Quốc hội tại Nghị quyết 29/2021/QH15) chưa phải là giải pháp tháo gỡ triệt để. Nói như vậy để thấy rằng, sẽ là chưa đủ (để làm thay đổi thực trạng hàng nghìn dự án công đang bị treo và chậm tiến độ vì nghẽn GPMB), nếu như không cóthêm các giải pháp khác, trong đó có giải pháp hoàn thiện kẽ hở trong xác nhận nguồn gốc đất… Từ phân tích trên, để hạn chế quyền lực của chính quyền cơ sở, theo nhiều chuyên gia luật, giải pháp hữu hiệu nhất là công khai kết quả xác nhận nguồn gốc đất và tài sản gắn liền với đất (kể cả công khai thành phần lấy ý kiến) ngay tại nơi có dự án GPMB, thời gian tối thiểu là 15 ngày và thông báo rộng rãi trên các phương tiện truyền thông, để hộ gia đình được biết và giám sát.

2. Không thể phủ nhận tầm quan trọng của Hội đồng thẩm định dự án. Có thể coi tổ chức này vừa là một mắt xích vừa là “người gác cửa” trong tổng thể dự án đầu tư. Nếu tổ chức này làm tốt vai trò của mình thì không chỉ đảm bảo cân đối kịp thời nguồn vốn cho dự án mà còn giúp cho người có thẩm quyền quyết định đầu tư dự án đưa ra quyết định đầu tư dự án chính xác, đảm bảo có hiệu quả nguồn lực của nhà nước. Thế nhưng Luật Đầu tư công 2019 đang bộc lộ khoảng trống về hậu kiểm trách nhiệm của Hội đồng thẩm định dự án. Vì vậy cùng với quy định biện pháp chế tài hậu kiểm, hành lang pháp lý sửa đổi, theo chúng tôi phải hướng đến việc nâng cao năng lực và sự độc lập trong thực hiện vai trò thẩm định của tổ chức này.

3. Muốn lựa chọn được nhà thầu có năng lực cần có quy định để chủ đầu tư không lệ thuộc hoàn toàn vào túi hồ sơ dự thầu và bắt buộc các nhà thầu dự thầu phải tự giác kê khai năng lực và kinh nghiệm của mình trung thực, chính xác. Tại sao không, ngoài bản photo có công chứng trong hồ sơ dự thầu, sau khi trúng thầu, nhà thầu phải cung cấp bản gốc hồ sơ dự thầu cho chủ đầu tư kiểm tra đối chiếu; bắt buộc nhà thầu liên danh phải cùng chịu trách nhiệm pháp lý toàn bộ dự án trúng thầu. Nếu phát hiện hành vi kê khai không trung thực trong hồ sơ dự thầu thì ngoài việc hủy bỏ kết quả trúng thầu, xử phạt bằng tiền thật nặng; chủ đầu tư có quyền kiến nghị đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền tước giấy phép hành nghề và cấm dự thầu bất cứ dự án nào trong khoảng thời gian ít nhất từ hai năm trở lên.

Chủ tịch Quốc hội yêu cầu Đoàn giám sát về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí quy được trách nhiệm cụ thể với một số vụ việc lớn, nghiêm trọng. “Phải chỉ rõ để cảnh báo, răn đe chứ không nói chung chung. Bao nhiêu dự án treo? Lý do làm sao? Lần này có thu hồi được không? Nhiều địa phương muốn thu hồi nhưng áp lực này kia không thu hồi được. Quốc hội ra nghị quyết thu hồi thì có thu hồi được không? Chưa kể hàng loạt dự án liên quan sai phạm cán bộ, giờ xử lý cán bộ rồi thì xử lý tiếp các dự án này thế nào?”, Chủ tịch Quốc hội nêu rõ.

Tác giả bài viết: VŨ LÊ MINH