Đi tìm lời giải DNNN tiếp tục báo lỗ khủng năm 2020: Cần xác định lại trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu và người đại diện chủ sở hữu trực tiếp trong các DNNN

Thứ hai - 09/11/2020 19:38

(TVLMP) - Mặc dù đã có Luật Quản lý tài sản công và các luật có liên quan điều chỉnh, song theo báo cáo mới đây của Chính phủ, hàng loạt DNNN vẫn tiếp tục báo lỗ trong 6 tháng đầu năm và dự báo lỗ đậm trong năm 2020. Vì sao ? Luật gia Vũ Lê Minh sẽ lý giải một phần nguyên nhân từ góc nhìn từ 02 khoảng trống pháp lý.

Vietnam Airlines dự kiến lỗ khoảng từ 15.000 - 16.000 tỷ đồng

Theo báo cáo của Chính phủ , nhiều DNNN đã thua lỗ lớn trong 6 tháng đầu năm 2020 và dự báo sẽ còn gặp nhiều khó khăn. Cụ thể: Vietnam Airlines dự kiến lỗ khoảng từ 15.000 - 16.000 tỷ đồng; Tập đoàn Hóa chất Việt Nam lỗ hơn 1.000 tỷ đồng, dự kiến quý III/2020 tiếp tục lỗ hơn 500 tỷ đồng (trước đó năm 2019 tập đoàn nay lỗ 1.595 tỷ đồng); Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam lỗ khoảng 220 tỷ đồng…

Cũng theo Chính phủ, năm 2020, dự toán ngân sách của 55 tập đoàn, tổng công ty nhà nước gửi về Bộ Tài chính cho thấy nhiều chỉ tiêu giảm so với năm 2020. Cụ thể, tổng doanh thu theo số liệu báo cáo hợp nhất năm 2020 dự kiến đạt 1.327.496 tỷ đồng. Đặc biệt, lợi nhuận kế toán trước thuế dự kiến đạt 78.086 tỷ đồng, giảm gần 50% so với năm 2019.

Ước tính 6 tháng đầu năm 2020, tình hình tài chính của 12 dự án/doanh nghiệp chậm tiến độ, kém hiệu quả ngành công thương vẫn khá ảm đạm. Trong đó, vốn chủ sở hữu bị âm hơn 7.200 tỷ đồng. Tổng tài sản là trên 59.100 tỷ đồng. Trong khi đó, tổng nợ phải trả lên đến hơn 63.300 tỷ đồng. Đáng nói, lỗ lũy kế của các dự án này lên đến trên 26.300 tỷ đồng.

Câu hỏi đặt ra là vì sao hệ thống pháp luật đã hoàn thiện khá đầy đủ (bao gồm Luật Đầu tư công sửa đổi 2019, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, Luật Doanh nghiệp 2019), đặc biệt là đã có Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp ra đời từ năm 2018 nhưng thực trạng quản lý và sử dngj vốn tại các DNNN vẫn không cải thiện. Dịch bệnh Covid 19 chỉ là một phần nguyên nhân và cũng chỉ là tạm thời, nguyên nhân căn cơ nằm ở hai “khoảng trống” pháp lý:

Trao quyền đại diện chủ sở hữu quá lớn nhưng “bỏ quên” trách nhiệm

Theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 (Luật 69), ngoài việc nắm giữ 100% vốn điều lệ tại DNNN, Nhà nước còn nắm giữ nguồn vốn tham gia tại các công ty cổ phần và công ty TNHH hai thành viên trở lên.

Để quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước tham gia tại các loại hình doanh nghiệp trên, theo Nghị định 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước: Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp làm đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp theo quy định của Chính phủ; Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm đại diện chủ sở hữu đối với các đối tượng: DNNN nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp do Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và không thuộc đối tượng chuyển giao; hoặc thuộc đối tượng chuyển giao nhưng chưa giao về Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.

Tiến sĩ Lê Đăng Doanh - nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương: “Có nhiều nguyên nhân khiến các doanh nghiệp có vốn nhà nước thua lỗ. Cụ thể là do đầu tư sai; do lãnh đạo không chịu trách nhiệm; có nguyên nhân là do lợi ích nhóm hay đầu tư không tính toán, giao việc đầu tư đó cho người thân quen, sân sau…”

Điều 42 Luật 69, Cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước có quyền: Phê duyệt chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm và kế hoạch sản xuất, kinh doanh hằng năm của doanh nghiệp; phê duyệt phương án huy động vốn, dự án đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định, dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp, dự án đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp; giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn, thực hiện chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển tại doanh nghiệp…

Dưới cơ quan đại diện chủ sở hữu là người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (khoản 4, Điều 3 Luật 69). Đó là các cá nhân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm vào Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên quyền hạn của các chức danh này (quy định tại khoản 2 Điều 44 Luật 69), đối với các công việc có liên quan đến hiệu quả hoạt động của DNNN, từ chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển 5 năm, kế hoạch sản xuất kinh doanh hàng năm đến góp vốn, huy động vốn, đầu tư; kể cả việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại hay khen thưởng, kỷ luật đối với Tổng giám đốc hoặc Giám đốc… chỉ được quyết định sau khi cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt.

Khoản 2, Điều 44 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014: “Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty quyết định sau khi cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt về các nội dung sau đây: + Chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm và kế hoạch sản xuất, kinh doanh hằng năm của doanh nghiệp; + Bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật đối với Tổng giám đốc hoặc Giám đốc; + Huy động vốn, đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định, dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp, dự án đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp theo quy định tại các điều 23, 24, 28 và 29 của Luật này; + Góp vốn, tăng, giảm vốn góp, chuyển nhượng vốn đầu tư của doanh nghiệp đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên; + Tiếp nhận công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên thành công ty con, công ty liên kết của doanh nghiệp; + Báo cáo tài chính; phân phối lợi nhuận, trích lập các quỹ hằng năm của doanh nghiệp”

Ngay cả đối với người đại diện phần vốn nhà nước tham gia tại các DN, (tại khoản 1 Điều 48) Luật 69 quy định, trước khi tham gia ý kiến, biểu quyết và quyết định tại Đại hội đồng cổ đông, cuộc họp của Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên về các vấn đề quan trọng tại DN cũng phải “báo cáo, xin ý kiến cơ quan đại diện chủ sở hữu”.

Hàng loạt DNNN tiếp tục báo lỗ khủng trong hoạt động năm 2020

Quyền hạn có hạn nhưng trách nhiệm của Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty lại bị giao quá tầm (khoản 5,6 Điều 44 Luật 69): “Chịu trách nhiệm trước cơ quan đại diện chủ sở hữu trong quản lý, sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn”; “chịu trách nhiệm trước pháp luật về vi phạm gây tổn thất vốn, tài sản của doanh nghiệp”. Tương tự như vậy, đối với người đại diện phần vốn nhà nước tham gia tại các DN cũng phải “chịu trách nhiệm trước pháp luật về hành vi vi phạm gây tổn thất vốn nhà nước” (khoản 6 Điều 48 Luật 69).

Trong khi đó cơ quan đại diện chủ sở hữu có quyền hạn gần như tuyệt đối thì không có điều luật nào hay cụm từ nào trong Luật 69 và văn bản dưới luật có điều chỉnh về trách nhiệm. Mặc dù các nội dung mà cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt là các vấn đề quan trọng có liên quan trực tiếp đến việc bảo tồn và phát triển nguồn vốn nhà nước tại các DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Duy nhất đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên, tại khoản 9 Điều 13 Nghị định số 10/2019/NĐ-CP có quy định: “Cơ quan đại diện chủ sở hữu phải chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn nhà nước được giao quản lý”.

Như vậy, hành lang pháp lý có liên quan đến việc quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước tại các DNNN còn bất cập giữa quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể đại diện chủ sở hữu. Hay nói cách khác với quy định của pháp luật đến thời điểm này, đại diện chủ sở hữu hoàn toàn vô can không phải chịu bất cứ sự chế tài nào của pháp luật đối với các quyết định phê duyệt của mình (do HĐTV, Chủ tịch trình), cho dù các quyết dịnh đó có gây tổn thất nguồn vốn nhà nước.

Sự điều chỉnh đó, cho phép “Cơ quan đại diện chủ sở hữu có quyền can thiệp mạnh vào hoạt động của doanh nghiệp. Tuy nhiên, khi dự án thua lỗ, thất thoát lại khó quy trách nhiệm cho đại diện chủ sở hữu”, đúng như Bộ Kế hoạch & Đầu tư phân tích.

Cơ chế xử lý trách nhiệm người đứng đầu chưa đủ răn đe

Theo quy định tại Nghị định số 97/2015/NĐ-CP, người giữ chức danh, chức vụ tại DN là công ty TNHH MTV mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, bao gồm: Chủ tịch HĐTV, Chủ tịch công ty, thành viên HĐTV, kiểm soát viên, Tổng giám đốc, Phó tổng giám đốc, Giám đốc, Phó giám đốc, Kế toán trưởng. Trong đó, người trực tiếp quản lý và điều hành DN hay nói cách khác người đứng đầu DNNN là HĐTV, Chủ tịch HĐTV và Tổng giám đốc công ty.

Như đã phân tích ở trên, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu được điều chỉnh trong Luật 69 không rõ ràng, gàn như không phải chịu bất cứ trách nhiệm nào đối với các vấn đề mình quyết định. Trong khi đó người đứng đầu tại các DNNN (HĐTV, Chủ tịch công ty và Tổng giám đốc, Giám đốc) mặc dù có quy định về ràng buộc trách nhiệm khi đề xuất, báo cáo các vấn đề cho cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định nhưng cũng chỉ là hình thức. Lý do vì các chế tài được quy định tại Nghị định 97 nói trên không đủ răn đe để khiến cho các đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại DNNN tự giác điều chỉnh hành vi hoặc chủ động phòng ngừa sai phạm.

Trong 05 hình thức kỷ luật (quy định từ Điều 53 – Điều 57), có 3 hình thức kỷ luật có liên quan đến nguồn vốn nhà nước đầu tư: Hình thức Cảnh cáo được áp dụng, nếu người quản lý doanh nghiệp: “Có các quyết định, chỉ đạo, điều hành để thất thoát vốn nhà nước hoặc vốn của tập đoàn, tổng công ty, công ty; quyết định dự án đầu tư không hiệu quả, không trả được nợ; không bảo đảm tiền lương và các chế độ khác cho người lao động ở tập đoàn, tổng công ty, công ty theo quy định của pháp luật”.

Giải trình về quản lý nhà nước và sở hữu nhà nước với DN, Bộ trưởng Công thương Trần Tuấn Anh cho rằng, với cơ chế quản lý chồng lấn nên có tình trạng cố tình làm sai, vi phạm, điển hình là 12 dự án thua lỗ kém hiệu quả.

Hình thức Cách chức được áp dụng, nếu người quản lý doanh nghiệp để xảy ra hành vi: “Tập đoàn, tổng công ty, công ty không hoàn thành các mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch hàng năm, không bảo toàn và phát triển vốn đầu tư theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền mà không giải trình được nguyên nhân khách quan hoặc giải trình nguyên nhân nhưng không được cấp có thẩm quyền chấp thuận”. Tuy nhiên với hình thức chế tài này có cũng như không, bỡi nguyên nhân khách quan thì “sờ đâu cũng có”, và “cửa ải” để cấp có thẩm quyền chấp thuận (tức cơ quan đại diện chủ sở hữu) càng không quá khó để vượt qua.

Hình thức Buộc thôi việc là biện pháp hành chính cao nhất được áp dụng khi người quản lý doanh nghiệp: “Có các quyết định, chỉ đạo, điều hành để tập đoàn, tổng công ty, công ty thua lỗ, thất thoát vốn nhà nước gây hậu quả nghiêm trọng”. Tuy nhiên hình thức kỷ luật này hầu như chưa có tiền lệ áp dụng, hay nói cách khác từ trước đến giờ chưa có Chủ tịch công ty hay Tổng giám đốc công ty bị buộc thôi việc vì hành vi này, trừ phi đến tuổi nghỉ hưu hoặc chuyển công tác khác…

Theo đánh giá của Chính phủ, một số cán bộ quản lý DNNN còn thiếu trách nhiệm, buông lỏng quản lý nên vẫn còn DNNN sản xuất, kinh doanh hiệu quả thấp, thua lỗ, không tương xứng với nguồn lực nắm giữ; tại một số DNNN vẫn có những dự án chưa hiệu quả, làm ảnh hưởng đến kết quả kinh doanh của doanh nghiệp. Việc thực hiện cơ chế xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi xảy ra sai phạm chưa kịp thời.

Bỡi nếu có áp dụng cũng rất khó thuyết phục, vì như trên đã phân tích, mọi quyết định của HĐTV, Chủ tịch công ty có liên quan đến công tác quản trị DN, trong đó có nguồn vốn nhà nước đều phải xin ý kiến, báo cáo hoặc được sự phê duyệt của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Ở đây còn cho thấy, có sự là sự chồng chéo giữa quản lý nhà nước của các bộ, ngành với vai trò quản trị của các DNNN, dẫn tới hoạt động của DN thiếu tự chủ vì chịu sự can thiệp của cơ quan hành chính.

Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014.

Điều đó có nghĩa cho dù Tập đoàn, Tổng công ty, Công ty để thua lỗ, thất thoát vốn nhà nước ở mức độ nào, người đại diên chủ sử hữu trực tiếp tại các DNNN cũng không bị truy cứu trách nhiệm hình sự, trừ phi việc thua lỗ, thất thoát đó cấu thành tội phạm, chứng minh có vi phạm. Thực tế cũng cho thấy không một cá nhân nào mất chức, hoặc đi tù về chuyện quản lý yếu kém.

Với điều chỉnh trên của pháp luật vô hình trung đã hình thành nên tâm lý “Trời mưa, đất chịu” trong việc quản lý và sử dụng vốn tại các DNNN.

Vĩ thanh

Đề cập đến các sai phạm tại số dự án thua lỗ nghìn tỷ ngành Công thương, Bộ trưởng Tuấn Anh từng khẳng định, không chỉ lãnh đạo các DN này, mà cán bộ quản lý của bộ, ngành cũng phải chịu trách nhiệm, kể cả hình sự, nếu bị phát hiện sai phạm. Phát biểu của người đứng đầu ngành Công thương cho thấy sự mâu thuẩn và kẽ hở trong điều chỉnh của Luật 69, quyền hạn được trao quá lớn trong khi đó trách nhiệm thì vô can.

Rõ ràng là với cơ chế và hành lang pháp lý hiện hành, rất khó xác định được trách nhiệm giải trình của cơ quan đại diện chủ sở hữu trước Quốc hội và Chính phủ trong quản lý vốn nhà nước (đối với các Tập đoàn, công ty bị thua lỗ, thất thoát tài sản nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp diễn ra trong thời gian qua) theo yêu cầu của thông lệ quản trị DNNN.

Vì vậy để giải quyết bài toán kinh doanh thua lỗ triền miên, gây thất thoát nghiêm trọng nguồn vốn nhà nước, cùng với nhiều giải pháp phải thực hiện, trong đó không thể không xem xét sửa đổi hoặc bổ sung điều khoản quy định về trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Đồng thời có biện pháp chế tài nghiêm khắc, không loại trừ trách nhiệm hình sự, để người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước phải thận trọng và chặt chẽ, trước mỗi quyết định phê duyệt, để việc điều hành, quản lý tại các DNNN có hiệu quả, giảm thiểu rủi ro và thất thoát nguồn vốn nhà nước.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư:“Đại diện chủ sở hữu, người quản lý DNNN phải chịu trách nhiệm giải trình đối với kết quả hoạt động kinh doanh của DN. Khi DNNN thua lỗ, không bảo tồn và phát triển nhà nước, không thanh toán được nợ đến hạn thì đại diện chủ sở hữu, người quản lý DN phải bị thay thế và xử lý trách nhiệm theo quy định pháp luật về những sai phạm (nếu có)”

Tăng cường quyền hạn đối với người đại diện chủ sở hữu trực tiếp, từng bước hạn chế quyền của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Bỡi HĐTV và Chủ tịch công ty là những người trực tiếp quản lý và giám sát mọi hoạt động hàng ngày của Công ty. Theo đó mọi quyết định, chỉ đạo của HĐTV, Chủ tịch công ty đối với hoạt động kinh doanh của DN thông qua người quản lý doanh nghiệp sẽ kịp thời và đáp ứng được nhu cầu của DN. Tăng cường chế tài, xử lý nghiêm minh đối với người đại diện chủ sở hữu trực tiếp, nếu những nội dung, vấn đề do mình đề xuất lên cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt không phù hợp dẫn tới DNNN kinh oanh không hiệu quả, nguồn vốn nhà nước bị thất thoát.

Thời gian qua bên cạnh những DNNN làm ăn thua lỗ, vẫn có nhiều DNNN kinh doanh có lãi vươn lên chiếm lĩnh thị trường trong nước và mở rộng đầu tư ra nước ngoài, nhờ đội ngũ quản trị có năng lực đưa DN đi đúng hướng, như: Tổng công ty sữa (Vinamilk), Tập đoàn Viễn thông quân đội (Viettel)… Vì vậy để DNNN phát triển lành mạnh, làm tốt vai trò chủ đạo trong nền KTTT định hướng XHCN trong bối cảnh kinh tế đất nước hội nhập sâu rộng sân chơi toàn cầu, các DNNN cần phải tự đổi mới nội lực, đặc biệt là ưu tiên xây dựng đội ngũ quản trị giỏi.

Tác giả bài viết: Lg VŨ LÊ MINH