Quản lý sử dụng vốn nhà nước để thất thoát, lãng phí lớn: Nhìn từ lỗ hổng Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư sản xuất tại doanh nghiệp ?
- Thứ bảy - 07/08/2021 22:22
- In ra
- Đóng cửa sổ này
(TVLMP) - Báo cáo kết quả kiểm toán năm 2019 của Tổng Kiểm toán nhà nước Trần Sỹ Thanh vừa trình bày tại kỳ họp thứ 1, Quốc hội khóa XV đã làm lộ diện những lỗ hổng và vi phạm các quy định pháp luật trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại 160 doanh nghiệp thuộc 17 tập đoàn và tổng công ty. Những lỗ hổng và sai phạm đó hầu như “ai cũng biết và đã nói rất nhiều” nhưng cho đến nay vẫn tồn tại như một căn bệnh trầm kha. Vì sao ? Bài viết của Luật gia Vũ Lê Minh sẽ làm rõ.
Từ bất cập trong khái niệm “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp”…
Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 (còn gọi là Luật 69) – bộ luật đang điều chỉnh về quản lý sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN cho thấy bộc lộ sự bất ổn về nội hàm. “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Quy định như vậy, được hiểu là ngoài 4 nguồn vốn do nhà nước đầu tư, các nguồn vốn khác nếu có phát sinh tại DN không phải là vốn nhà nước.
Cách giải thích như trên dễ bị ngộ nhận làm sai lệch về xác định các loại vốn, tài sản, sở hữu tài sản thuộc sở hữu nhà nước và tài sản của doanh nghiệp. Hay nói cách khác, rất khó tách bạch và xác định được ranh giới pháp lý đâu là tài sản của doanh nghiệp và đâu là tài sản nhà nước. Trong khi đó DNNN hoạt động chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp bỡi 2 loại hình công ty TNHHMTV (do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ), công ty TNHH 2 TV trở lên (nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ) và công ty cổ phần (cũng do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ).
Có nghĩa, vốn nhà nước lúc này trở thành vốn điều lệ của công ty do DN quản lý, sử dụng và định đoạt và Nhà nước trở thành chủ sở hữu của phần vốn góp, cổ phần tương ứng tại DN (theo khoản 13 Điều 3 Luật DN 2014 và khoản 18 Điều 4 Luật DN 2020). Hay nói cách khác, một khi vốn nhà nước đã góp vào công ty thì tài sản của nhà nước trở thành tài sản của doanh nghiệp (nếu là công ty TNHH MTV), khi đó người đại diện phần vốn góp của nhà nước cũng là một cổ đông bình đẳng như các cổ đông khác (nếu đó là công ty cổ phần), hoặc cũng là một thành viên bình đẳng như các thành viên khác (nếu là công ty TNHH 2 TV trở lên).
Quyền định đoạt vốn nhà nước của cơ quan đại diện chủ sở hữu theo đó cũng sẽ hạn chế (theo quy định tại Điều 76 và Điều 115 Luật DN 2014; Điều 77 và Điều 119 Luật DN 2020), không được quyền rút vốn một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ ra khỏi công ty nếu như không có tổ chức hoặc cá nhân khác nhận chuyển nhượng (nếu là công ty TNHHMTV); hoặc không được quyền rút vốn đã góp bằng cổ phần phổ thông ra khỏi công ty dưới mọi hình thức, trừ trường hợp được công ty hoặc người khác mua lại cổ phần (nếu là công ty cổ phần)…
Rõ ràng, nội hàm của khái niệm “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” được quy định tại Luật 69 đã không còn phù hợp, gây ra nhiều trở ngại trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DNNN. Nhiều ý kiến tại Hội thảo Luật 69 về kết quả 5 năm triển khai và định hướng sửa đổi, bổ sung do Bộ Tài chính phối hợp với WB tổ chức (4/2021), đã cho rằng khái niệm “vốn nhà nước”, là nguyên nhân dẫn đến áp dụng sai trình tự, thủ tục pháp lý, vốn tài sản nhà nước trong đánh giá hiệu quả hoạt động của DN; gây khó khăn trong việc tính đúng, tính đủ giá thị trường khi định giá DNNN để cổ phẩn phần hóa, đặc biệt là cơ chế định giá trị quyền sử dụng đất trong giá trị DN chưa phù hợp với thị trường...
Báo cáo của Tổng KTNN cũng cho biết, qua quá trình kiểm tra, xác minh đã xác định lại tiền thuê đất, thuế đất. Do vậy, một số đơn vị phải nộp thêm như Sawaco 145,58 tỷ đồng; UDIC 47,05 tỷ đồng; Samco 23,16 tỷ đồng; Tổng Công ty Địa ốc Sài Gòn 4,32 tỷ đồng; EVN HCM 5,09 tỷ đồng; EVNCPC 1,09 tỷ đồng; PVOil 0,55 tỷ đồng. Đặc biệt đối với công tác cổ phần hóa, nhiều tập đoàn, tổng công ty, công ty chưa thoái vốn đầu tư theo kế hoạch được duyệt như UDIC với toàn bộ các đơn vị theo danh mục được phê duyệt; Handico chậm thoái vốn đầu tư tại 5 đơn vị, chưa thoái vốn tại 10 đơn vị... chậm thoái vốn khỏi lĩnh vực tài chính ngân hàng, lĩnh vực không phù hợp với ngành nghề kinh doanh chính như Sawaco (Công ty Cổ phần Quảng trường Quốc tế); Handico (Công ty Tài chính Cổ phần Handico)…
Những sai sót và chậm trễ đó không loại trừ có nguyên nhân từ sự bất ổn trong cách hiểu “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” được quy định trong Luật 69.
Đến sự can thiệp của cơ quan đại diện chủ sở hữu làm triệt tiêu động lực
Có thể nói từ quy định trong khái niệm “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” nói trên đã trở thành tư tưởng chủ đạo, xuyên suốt Bộ luật 69. Trên nền tảng khái niệm đó, các nhà làm luật đã cố ý xây dựng các nội dung điều luật trong Bộ luật 69 điều chỉnh theo hướng thiên về đảm bảo an toàn nguồn vốn nhà nước, không chấp nhận sự thoát ly của DN, cho dù đã góp vốn, đầu tư vào DN. Ngay từ Điều 5 Luật 69, đã quy định về nguyên tắc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp: “Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước”.
Trong khi đó theo Luật DN (trừ loại hình Công ty TNHH MTV phải thông qua chủ sở hữu công ty), không có điều luật nào bắt buộc việc quản lý sử dụng vốn điều lệ tại DN là công ty TNHH 2 TV trở lên hoặc công ty cổ phần phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước. Ở hai loại hình này việc quyết định quản lý và sử dụng vốn điều lệ tại DN đầu tư vào sản xuất kinh doanh phụ thuộc vào cơ cấu tỷ lệ vốn góp và cổ phần đăng ký nhiều hay ít. Điều đó có nghĩa nội dung điều chỉnh của Luật 69 không những làm hạn chế vai trò độc lập của bộ máy quản trị công ty mà còn “lệch pha” với Luật DN.
Cũng theo Luật 69, các quyết định của HĐTV và Chủ tịch công ty tại công ty (người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại công ty): Từ chiến lược, kế hoạch đầu tư kinh doanh, đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp hoặc ra nước ngoài, huy động vốn đầu tư, góp vốn, tăng giảm vốn, báo cáo tài chính, phân phối lợi nhuận, tiền lương, thù lao, tiền thưởng, cho đến bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật Tổng giám đốc hoặc Giám đốc (kể cả đối với Chủ tịch HĐTV, Chủ tịch công ty)… đều bắt buộc phải thông qua và chỉ được phép thực hiện, sau khi được cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt (Điều 42, 44 Luật 69). Tương tự như vậy, người đại diện phần vốn nhà nước được cử tham gia tại DN (có vốn điều lệ chi phối), trước khi tham gia ý kiến, biểu quyết và quyết định các vấn đề tại công ty trước đại hội cổ đông, HĐQT, HĐTV cũng phải báo cáo và xin ý kiến của cơ quan đại diện chủ sở hữu…(Điều 48 Luật 69).
Sự can thiệp quá sâu của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước là điều kiện cần để kiểm soát chặt chẽ nguồn vốn nhà nước đầu tư tại các DN; nhưng lại thiếu vắng điều kiện đủ, đó là cơ quan đại diện chủ sở hữu không hiện diện trực tiếp và thường xuyên tại DN, chủ yếu quản trị qua báo cáo, đề xuất,
xin ý kiến từ phía bộ máy trực tiếp điều hành doanh nghiệp (Chủ tịch HĐQT, Chủ tịch HĐVT, Chủ tịch công ty) và qua kênh người đại diện phần vốn nhà nước được cử tham gia tại DN. Rõ ràng quản trị qua một cấp trung gian thì không thể đưa ra được những quyết định sáng suốt và kịp thời. Chưa kể ở kênh người đại diện phần vốn của doanh nghiệp không chuyên trách “bị nhiễu” vì tại Điều 47 Luật 69 còn cho phép có thể tham gia làm người đại diện phần vốn nhà nước không quá 3 doanh nghiệp…
Từ đây, vô hình trung làm triệt tiêu động lực, sự năng động sáng tạo của bộ máy quản trị trực tiếp hàng ngày tại công ty, không mạnh dạn quyết đoán trong sử dụng đồng vốn của nhà nước vào đầu tư, sản xuất kinh doanh, bỏ lỡ các cơ hội kinh doanh mười mươi... dẫn tới nguồn vốn không những không sinh sôi nảy nở mà trái lại. Vậy nên mới có chuyện, Công ty Cổ phần Dịch vụ Kỹ thuật Điện lực Dầu khí Việt Nam thuộc PVPower chấp nhận an toàn để tồn quỹ tiền mặt vượt mức quy định theo Quy chế quản lý và sử dụng vốn bằng tiền…
Báo cáo KTNN chỉ ra hàng loạt DNNN đầu tư không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp, như: Công ty mẹ - PVPower với cổ tức, lợi nhuận được chia năm 2019 chỉ đạt 0,2% tổng vốn đầu tư; Công ty mẹ - Hancorp với 8/33 đơn vị có vốn góp lỗ năm 2019 là 289,05 tỷ đồng; Công ty Cổ phần Dịch vụ Dầu khí Quảng Ngãi 240,71 tỷ đồng; Công ty mẹ - UDIC với 5 công ty liên doanh, liên kết lỗ lũy kế 288,7 tỷ đồng, 2 khoản đầu tư khác lỗ lũy kế 32,1 tỷ đồng; Công ty mẹ - PTSC với 1 công ty liên doanh, liên kết lỗ lũy kế 790,02 tỷ đồng; Công ty mẹ - PTSC đầu tư vào dự án với công ty khác thua lỗ lũy kế đến 31/12/2019 lên tới 2.121 tỷ đồng…
Đầu tư kinh doanh kém hiệu quả nhưng nhiều DNNN đã buông lỏng công tác quản lý, thu hồi nợ. Báo cáo của Tổng KTNN đã nêu đích danh các DNNN để phát sinh nợ phải thu quá hạn như: PVPower 1.480,09 tỷ đồng; PVOIL 800,73 tỷ đồng; Tổng Công ty Địa ốc Sài Gòn (Resco) 306,43 tỷ đồng... Trong đó nhiều khoản nợ đứng trước nguy cơ thất thoát cao vì khó đòi xảy ra tại PVOIL: Tổng Công ty Thương mại Kỹ thuật và Đầu tư - CTCP 643,36 tỷ đồng; Công ty Cổ Phần Cảng Dịch Vụ Dầu Khí Đình Vũ 343,45 tỷ đồng; Hancorp 321,99 tỷ đồng; UDIC 269,93 tỷ đồng; PVPower 214,45 tỷ đồng…
Để xảy ra hậu quả trên, ngoài yếu tố khách quan, năng lực quản trị của bộ máy điều hành có vấn đề, không thể nói là không có sự “góp phần” từ vai trò quản lý của cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với các DNNN chưa tốt, kém hiệu quả.
Sự can thiệp quá sâu của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước là điều kiện cần để kiểm soát chặt chẽ nguồn vốn nhà nước; nhưng lại thiếu vắng điều kiện đủ, không hiện diện trực tiếp và thường xuyên tại DN, chủ yếu quản trị qua báo cáo, đề xuất…
Kiến nghị giải pháp
Như vậy giải pháp để quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào DN có hiệu quả, hạn chế thất thoát, gia tăng nguồn thu cho ngân sách là tiếp tục hoàn thiện khung khổ pháp lý đảm bảo phù hợp với thực tiễn và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của nước ta trong thời gian tới. Trong đó, ưu tiên sửa đổi Luật 69 có nội dung điều chỉnh tiệm cận và tương thích với các đạo luật có liên quan, đặc biệt là Luật DN 2020, nhằm khai thông các “điểm nghẽn” về pháp lý và tạo ra xung lực để bộ máy trực tiếp điều hành DNNN chủ động phát huy quyền và trách nhiệm của mình trong quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước, sòng phẳng như các loại hình DN khác.
1. Trước hết cần phải “hiệu đính” lại khái niệm vốn nhà nước tại DN theo hướng phân định, làm rõ nguồn vốn nhà nước theo quy trình của dòng vốn. Có nghĩa sau khi đầu tư vào DN phải chấp nhận sự điều chỉnh của Luật DN (theo từng loại hình công ty tham gia), vốn nhà nước trở thành vốn điều lệ, do DN quản lý, sử dụng và định đoạt. Nhà nước trở thành chủ sở hữu của phần vốn góp, cổ phần tương ứng tại DN. Theo đó, việc đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư vốn nhà nước cũng cần thay đổi theo các nguyên tắc thị trường. Có nghĩa đánh giá phải dựa trên giá trị gia tăng của vốn đầu tư và cổ tức, lợi nhuận được chia hàng năm - hiệu quả đầu tư vốn của cổ đông nhà nước.
2. Trên cơ sở đó, nội dung chủ đạo của Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DN sửa đổi, cần định vị lại vai trò của cơ quan đại diện chủ sở hữu dừng lại với chức năng quản lý nhà nước, tôn trọng sự điều chỉnh của Luật DN, không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của DN. Có nghĩa quyền và nghĩa vụ của cơ quan đại diện chủ sở hữu là chủ sở hữu phần vốn góp, cổ phần tại DN, tương tự như các nhà đầu tư góp vốn, các cổ đông của DN. Mọi hoạt động của DN có liên quan đến vốn điều lệ, phải do ban điều hành tự quyết và chịu hoàn toàn trách nhiệm trước pháp luật.
Trao quyền tự quyết định trong kinh doanh cho DNNN, giảm sự lệ thuộc vào cơ quan đại diện chủ sở hữu. Song để bộ máy điều hành DN “lớn lên” làm tốt vai trò dẫn dắt nền kinh tế, cần phải đẩy mạnh đổi mới, quản trị tại các DNNN theo hướng tăng cường công khai, minh bạch và tăng trách nhiệm giải trình của người đứng đầu; áp dụng quản trị hiện đại theo thông lệ quốc tế; tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước, thúc đẩy vai trò giám sát của các tổ chức công đoàn tại DN… Đồng thời cần phải luật hóa quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu, người đại diện phần vốn nhà nước, HĐTV, Chủ tich công ty gắn với hiệu quả công việc, hiệu quả nguồn vốn đầu tư. Nếu không làm tốt, thiếu trách nhiệm trong quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước, để xảy ra thất thoát thì tùy theo mức độ mỗi chủ thể đều phải chịu biện pháp chế tài tương xứng.
3. Thực tế cho thấy, pháp luật dù có chặt chẽ, kín kẽ đến đâu cũng không thể ngăn chặn triệt để những tiêu cực, hạn chế sự thất thoát, lãng phí nguồn vốn nhà nước nếu như không có cán bộ quản lý tốt, đặc biệt là người đứng đầu trong công ty có trách nhiệm cao, giàu nhiệt huyết, có năng lực quản trị giỏi. Việc đầu tư của DNNN dẫn tới thua lỗ, thất thoát nguồn vốn nhà nước, trong đó có sự yếu kém về quản lý con người, công tác cán bộ tại các doanh nghiệp, tập đoàn Nhà nước có vấn đề bất cập.
Trong khi đó soi từ quy định hiện hành, muốn trở thành HĐTV hoặc Chủ tịch công ty của các DNNN trước hết phải là người của công ty; hoặc phải là cán bộ, công chức, viên chức, nếu không phải là người của công ty đó và phải nằm trong quy hoạch nguồn 5 năm một lần, trải qua rất nhiều công đoạn hiệp thương giới thiệu, lấy phiếu quy hoạch… (Nghị định số 97/2015/NĐ-CP quy định về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ)
Có nghĩa các nội đung điều chỉnh của Luật 69 sửa đổi tới đây cũng phải hướng đến tạo ra môi trường hấp dẫn, thông thoáng để thu hút và sử dụng được nhân lực có chất lượng cao. Tại sao không phải là người ngoài biên chế nhà nước, không tổ chức thi tuyển để tìm kiếm hoặc thuê người tài vào các chức danh quản lý trong các DNNN (?)
Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 (còn gọi là Luật 69) – bộ luật đang điều chỉnh về quản lý sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN cho thấy bộc lộ sự bất ổn về nội hàm. “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Quy định như vậy, được hiểu là ngoài 4 nguồn vốn do nhà nước đầu tư, các nguồn vốn khác nếu có phát sinh tại DN không phải là vốn nhà nước.
Cách giải thích như trên dễ bị ngộ nhận làm sai lệch về xác định các loại vốn, tài sản, sở hữu tài sản thuộc sở hữu nhà nước và tài sản của doanh nghiệp. Hay nói cách khác, rất khó tách bạch và xác định được ranh giới pháp lý đâu là tài sản của doanh nghiệp và đâu là tài sản nhà nước. Trong khi đó DNNN hoạt động chịu sự điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp bỡi 2 loại hình công ty TNHHMTV (do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ), công ty TNHH 2 TV trở lên (nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ) và công ty cổ phần (cũng do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ).
Có nghĩa, vốn nhà nước lúc này trở thành vốn điều lệ của công ty do DN quản lý, sử dụng và định đoạt và Nhà nước trở thành chủ sở hữu của phần vốn góp, cổ phần tương ứng tại DN (theo khoản 13 Điều 3 Luật DN 2014 và khoản 18 Điều 4 Luật DN 2020). Hay nói cách khác, một khi vốn nhà nước đã góp vào công ty thì tài sản của nhà nước trở thành tài sản của doanh nghiệp (nếu là công ty TNHH MTV), khi đó người đại diện phần vốn góp của nhà nước cũng là một cổ đông bình đẳng như các cổ đông khác (nếu đó là công ty cổ phần), hoặc cũng là một thành viên bình đẳng như các thành viên khác (nếu là công ty TNHH 2 TV trở lên).
Quyền định đoạt vốn nhà nước của cơ quan đại diện chủ sở hữu theo đó cũng sẽ hạn chế (theo quy định tại Điều 76 và Điều 115 Luật DN 2014; Điều 77 và Điều 119 Luật DN 2020), không được quyền rút vốn một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ ra khỏi công ty nếu như không có tổ chức hoặc cá nhân khác nhận chuyển nhượng (nếu là công ty TNHHMTV); hoặc không được quyền rút vốn đã góp bằng cổ phần phổ thông ra khỏi công ty dưới mọi hình thức, trừ trường hợp được công ty hoặc người khác mua lại cổ phần (nếu là công ty cổ phần)…
Rõ ràng, nội hàm của khái niệm “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” được quy định tại Luật 69 đã không còn phù hợp, gây ra nhiều trở ngại trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DNNN. Nhiều ý kiến tại Hội thảo Luật 69 về kết quả 5 năm triển khai và định hướng sửa đổi, bổ sung do Bộ Tài chính phối hợp với WB tổ chức (4/2021), đã cho rằng khái niệm “vốn nhà nước”, là nguyên nhân dẫn đến áp dụng sai trình tự, thủ tục pháp lý, vốn tài sản nhà nước trong đánh giá hiệu quả hoạt động của DN; gây khó khăn trong việc tính đúng, tính đủ giá thị trường khi định giá DNNN để cổ phẩn phần hóa, đặc biệt là cơ chế định giá trị quyền sử dụng đất trong giá trị DN chưa phù hợp với thị trường...
Báo cáo của Tổng KTNN cũng cho biết, qua quá trình kiểm tra, xác minh đã xác định lại tiền thuê đất, thuế đất. Do vậy, một số đơn vị phải nộp thêm như Sawaco 145,58 tỷ đồng; UDIC 47,05 tỷ đồng; Samco 23,16 tỷ đồng; Tổng Công ty Địa ốc Sài Gòn 4,32 tỷ đồng; EVN HCM 5,09 tỷ đồng; EVNCPC 1,09 tỷ đồng; PVOil 0,55 tỷ đồng. Đặc biệt đối với công tác cổ phần hóa, nhiều tập đoàn, tổng công ty, công ty chưa thoái vốn đầu tư theo kế hoạch được duyệt như UDIC với toàn bộ các đơn vị theo danh mục được phê duyệt; Handico chậm thoái vốn đầu tư tại 5 đơn vị, chưa thoái vốn tại 10 đơn vị... chậm thoái vốn khỏi lĩnh vực tài chính ngân hàng, lĩnh vực không phù hợp với ngành nghề kinh doanh chính như Sawaco (Công ty Cổ phần Quảng trường Quốc tế); Handico (Công ty Tài chính Cổ phần Handico)…
Những sai sót và chậm trễ đó không loại trừ có nguyên nhân từ sự bất ổn trong cách hiểu “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” được quy định trong Luật 69.
TS. Nguyễn Đình Cung, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, cho rằng khái niệm về vốn nhà nước tại Luật số 69 không còn phù hợp, có sự lẫn lộn, sai lệch về các loại vốn, tài sản, sở hữu tài sản thuộc sở hữu nhà nước và tài sản của DN. “Đó là di sản của kinh tế kế hoạch hóa tập trung cần phải loại bỏ”, ông nói.
Đến sự can thiệp của cơ quan đại diện chủ sở hữu làm triệt tiêu động lực
Có thể nói từ quy định trong khái niệm “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” nói trên đã trở thành tư tưởng chủ đạo, xuyên suốt Bộ luật 69. Trên nền tảng khái niệm đó, các nhà làm luật đã cố ý xây dựng các nội dung điều luật trong Bộ luật 69 điều chỉnh theo hướng thiên về đảm bảo an toàn nguồn vốn nhà nước, không chấp nhận sự thoát ly của DN, cho dù đã góp vốn, đầu tư vào DN. Ngay từ Điều 5 Luật 69, đã quy định về nguyên tắc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp: “Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước”.
Trong khi đó theo Luật DN (trừ loại hình Công ty TNHH MTV phải thông qua chủ sở hữu công ty), không có điều luật nào bắt buộc việc quản lý sử dụng vốn điều lệ tại DN là công ty TNHH 2 TV trở lên hoặc công ty cổ phần phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước. Ở hai loại hình này việc quyết định quản lý và sử dụng vốn điều lệ tại DN đầu tư vào sản xuất kinh doanh phụ thuộc vào cơ cấu tỷ lệ vốn góp và cổ phần đăng ký nhiều hay ít. Điều đó có nghĩa nội dung điều chỉnh của Luật 69 không những làm hạn chế vai trò độc lập của bộ máy quản trị công ty mà còn “lệch pha” với Luật DN.
Cũng theo Luật 69, các quyết định của HĐTV và Chủ tịch công ty tại công ty (người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại công ty): Từ chiến lược, kế hoạch đầu tư kinh doanh, đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp hoặc ra nước ngoài, huy động vốn đầu tư, góp vốn, tăng giảm vốn, báo cáo tài chính, phân phối lợi nhuận, tiền lương, thù lao, tiền thưởng, cho đến bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật Tổng giám đốc hoặc Giám đốc (kể cả đối với Chủ tịch HĐTV, Chủ tịch công ty)… đều bắt buộc phải thông qua và chỉ được phép thực hiện, sau khi được cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt (Điều 42, 44 Luật 69). Tương tự như vậy, người đại diện phần vốn nhà nước được cử tham gia tại DN (có vốn điều lệ chi phối), trước khi tham gia ý kiến, biểu quyết và quyết định các vấn đề tại công ty trước đại hội cổ đông, HĐQT, HĐTV cũng phải báo cáo và xin ý kiến của cơ quan đại diện chủ sở hữu…(Điều 48 Luật 69).
Sự can thiệp quá sâu của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước là điều kiện cần để kiểm soát chặt chẽ nguồn vốn nhà nước đầu tư tại các DN; nhưng lại thiếu vắng điều kiện đủ, đó là cơ quan đại diện chủ sở hữu không hiện diện trực tiếp và thường xuyên tại DN, chủ yếu quản trị qua báo cáo, đề xuất,
xin ý kiến từ phía bộ máy trực tiếp điều hành doanh nghiệp (Chủ tịch HĐQT, Chủ tịch HĐVT, Chủ tịch công ty) và qua kênh người đại diện phần vốn nhà nước được cử tham gia tại DN. Rõ ràng quản trị qua một cấp trung gian thì không thể đưa ra được những quyết định sáng suốt và kịp thời. Chưa kể ở kênh người đại diện phần vốn của doanh nghiệp không chuyên trách “bị nhiễu” vì tại Điều 47 Luật 69 còn cho phép có thể tham gia làm người đại diện phần vốn nhà nước không quá 3 doanh nghiệp…
Từ đây, vô hình trung làm triệt tiêu động lực, sự năng động sáng tạo của bộ máy quản trị trực tiếp hàng ngày tại công ty, không mạnh dạn quyết đoán trong sử dụng đồng vốn của nhà nước vào đầu tư, sản xuất kinh doanh, bỏ lỡ các cơ hội kinh doanh mười mươi... dẫn tới nguồn vốn không những không sinh sôi nảy nở mà trái lại. Vậy nên mới có chuyện, Công ty Cổ phần Dịch vụ Kỹ thuật Điện lực Dầu khí Việt Nam thuộc PVPower chấp nhận an toàn để tồn quỹ tiền mặt vượt mức quy định theo Quy chế quản lý và sử dụng vốn bằng tiền…
Báo cáo KTNN chỉ ra hàng loạt DNNN đầu tư không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp, như: Công ty mẹ - PVPower với cổ tức, lợi nhuận được chia năm 2019 chỉ đạt 0,2% tổng vốn đầu tư; Công ty mẹ - Hancorp với 8/33 đơn vị có vốn góp lỗ năm 2019 là 289,05 tỷ đồng; Công ty Cổ phần Dịch vụ Dầu khí Quảng Ngãi 240,71 tỷ đồng; Công ty mẹ - UDIC với 5 công ty liên doanh, liên kết lỗ lũy kế 288,7 tỷ đồng, 2 khoản đầu tư khác lỗ lũy kế 32,1 tỷ đồng; Công ty mẹ - PTSC với 1 công ty liên doanh, liên kết lỗ lũy kế 790,02 tỷ đồng; Công ty mẹ - PTSC đầu tư vào dự án với công ty khác thua lỗ lũy kế đến 31/12/2019 lên tới 2.121 tỷ đồng…
Đầu tư kinh doanh kém hiệu quả nhưng nhiều DNNN đã buông lỏng công tác quản lý, thu hồi nợ. Báo cáo của Tổng KTNN đã nêu đích danh các DNNN để phát sinh nợ phải thu quá hạn như: PVPower 1.480,09 tỷ đồng; PVOIL 800,73 tỷ đồng; Tổng Công ty Địa ốc Sài Gòn (Resco) 306,43 tỷ đồng... Trong đó nhiều khoản nợ đứng trước nguy cơ thất thoát cao vì khó đòi xảy ra tại PVOIL: Tổng Công ty Thương mại Kỹ thuật và Đầu tư - CTCP 643,36 tỷ đồng; Công ty Cổ Phần Cảng Dịch Vụ Dầu Khí Đình Vũ 343,45 tỷ đồng; Hancorp 321,99 tỷ đồng; UDIC 269,93 tỷ đồng; PVPower 214,45 tỷ đồng…
Để xảy ra hậu quả trên, ngoài yếu tố khách quan, năng lực quản trị của bộ máy điều hành có vấn đề, không thể nói là không có sự “góp phần” từ vai trò quản lý của cơ quan đại diện chủ sở hữu đối với các DNNN chưa tốt, kém hiệu quả.
Ông Đặng Quyết Tiến – Cục trưởng Cục Tài chính doanh nghiệp nhận định, sau hơn 05 năm triển khai Luật số 69, đã bộc lộ một số hạn chế như: Việc xác định vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, thẩm quyền đầu tư vốn ra ngoài doanh nghiệp, quyết định về đầu tư vốn ra nước ngoài, phân phối lợi nhuận…Cùng với đó, quy định về quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH đối với quyền điều hành, quản lý của từng doanh nghiệp vẫn chưa rõ ràng. Những vướng mắc trên khiến việc nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, tái cơ cấu hoạt động quản trị còn lúng túng, làm trì trệ quá trình phát triển của khu vực này.
Kiến nghị giải pháp
Như vậy giải pháp để quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào DN có hiệu quả, hạn chế thất thoát, gia tăng nguồn thu cho ngân sách là tiếp tục hoàn thiện khung khổ pháp lý đảm bảo phù hợp với thực tiễn và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của nước ta trong thời gian tới. Trong đó, ưu tiên sửa đổi Luật 69 có nội dung điều chỉnh tiệm cận và tương thích với các đạo luật có liên quan, đặc biệt là Luật DN 2020, nhằm khai thông các “điểm nghẽn” về pháp lý và tạo ra xung lực để bộ máy trực tiếp điều hành DNNN chủ động phát huy quyền và trách nhiệm của mình trong quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước, sòng phẳng như các loại hình DN khác.
1. Trước hết cần phải “hiệu đính” lại khái niệm vốn nhà nước tại DN theo hướng phân định, làm rõ nguồn vốn nhà nước theo quy trình của dòng vốn. Có nghĩa sau khi đầu tư vào DN phải chấp nhận sự điều chỉnh của Luật DN (theo từng loại hình công ty tham gia), vốn nhà nước trở thành vốn điều lệ, do DN quản lý, sử dụng và định đoạt. Nhà nước trở thành chủ sở hữu của phần vốn góp, cổ phần tương ứng tại DN. Theo đó, việc đánh giá hiệu quả hoạt động đầu tư vốn nhà nước cũng cần thay đổi theo các nguyên tắc thị trường. Có nghĩa đánh giá phải dựa trên giá trị gia tăng của vốn đầu tư và cổ tức, lợi nhuận được chia hàng năm - hiệu quả đầu tư vốn của cổ đông nhà nước.
2. Trên cơ sở đó, nội dung chủ đạo của Luật Quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại DN sửa đổi, cần định vị lại vai trò của cơ quan đại diện chủ sở hữu dừng lại với chức năng quản lý nhà nước, tôn trọng sự điều chỉnh của Luật DN, không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của DN. Có nghĩa quyền và nghĩa vụ của cơ quan đại diện chủ sở hữu là chủ sở hữu phần vốn góp, cổ phần tại DN, tương tự như các nhà đầu tư góp vốn, các cổ đông của DN. Mọi hoạt động của DN có liên quan đến vốn điều lệ, phải do ban điều hành tự quyết và chịu hoàn toàn trách nhiệm trước pháp luật.
Trao quyền tự quyết định trong kinh doanh cho DNNN, giảm sự lệ thuộc vào cơ quan đại diện chủ sở hữu. Song để bộ máy điều hành DN “lớn lên” làm tốt vai trò dẫn dắt nền kinh tế, cần phải đẩy mạnh đổi mới, quản trị tại các DNNN theo hướng tăng cường công khai, minh bạch và tăng trách nhiệm giải trình của người đứng đầu; áp dụng quản trị hiện đại theo thông lệ quốc tế; tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước, thúc đẩy vai trò giám sát của các tổ chức công đoàn tại DN… Đồng thời cần phải luật hóa quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu, người đại diện phần vốn nhà nước, HĐTV, Chủ tich công ty gắn với hiệu quả công việc, hiệu quả nguồn vốn đầu tư. Nếu không làm tốt, thiếu trách nhiệm trong quản lý sử dụng nguồn vốn nhà nước, để xảy ra thất thoát thì tùy theo mức độ mỗi chủ thể đều phải chịu biện pháp chế tài tương xứng.
3. Thực tế cho thấy, pháp luật dù có chặt chẽ, kín kẽ đến đâu cũng không thể ngăn chặn triệt để những tiêu cực, hạn chế sự thất thoát, lãng phí nguồn vốn nhà nước nếu như không có cán bộ quản lý tốt, đặc biệt là người đứng đầu trong công ty có trách nhiệm cao, giàu nhiệt huyết, có năng lực quản trị giỏi. Việc đầu tư của DNNN dẫn tới thua lỗ, thất thoát nguồn vốn nhà nước, trong đó có sự yếu kém về quản lý con người, công tác cán bộ tại các doanh nghiệp, tập đoàn Nhà nước có vấn đề bất cập.
Trong khi đó soi từ quy định hiện hành, muốn trở thành HĐTV hoặc Chủ tịch công ty của các DNNN trước hết phải là người của công ty; hoặc phải là cán bộ, công chức, viên chức, nếu không phải là người của công ty đó và phải nằm trong quy hoạch nguồn 5 năm một lần, trải qua rất nhiều công đoạn hiệp thương giới thiệu, lấy phiếu quy hoạch… (Nghị định số 97/2015/NĐ-CP quy định về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ)
Có nghĩa các nội đung điều chỉnh của Luật 69 sửa đổi tới đây cũng phải hướng đến tạo ra môi trường hấp dẫn, thông thoáng để thu hút và sử dụng được nhân lực có chất lượng cao. Tại sao không phải là người ngoài biên chế nhà nước, không tổ chức thi tuyển để tìm kiếm hoặc thuê người tài vào các chức danh quản lý trong các DNNN (?)